C самого начала образования новых ВС РФ российские власти, естественно, решали не только организационные, но и финансовые проблемы военного строительства. Напомним главное, что сейчас следует воспринимать как уроки. В 1992 году законодательной властью было принято решение о рассмотрении военного бюджета не только укрупнёно, в составе федерального бюджета, но и детально, отдельно от него – по образцу США.
• Для этого на месте Центрального финансового управления (ЦФУ) МО СССР было образовано Главное управление военного бюджета и финансирования ВС РФ. Но эти решения торпедировались под тем предлогом, что для Минобороны главное – не бюджет, а смета, обсуждение которой и открытая отчетность невозможны по соображениям секретности.
После трагических событий осени 1993 года «победоносное» Министерство обороны добилось от президента Ельцина увеличения ранее установленных параметров военных расходов, причем без каких-либо обоснований и утверждений законодателями, тем самым создав прецедент успешной (для себя) борьбы за финансы.
• В дальнейшем отличительной особенностью ряда лет нашей истории стало стремление правительства уменьшать военные расходы, руководствуясь планами сокращения численности ВС РФ, а со стороны Минобороны – стремление сохранить численность вопреки сокращению расходов бюджета. От такого противостояния страдали прежде всего военнослужащие и их семьи, поскольку оно приводило и к задержкам в выплате денежного довольствия (ДД) и к сокращению его размеров.
• Органы власти неоднократно пытались упорядочить ход военного строительства и его финансирования. В частности, под руководством Совета безопасности в ту пору, когда его секретариат возглавил Андрей Кокошин, были подготовлены первые «Основы государственной политики РФ в области военного строительства на период до 2005 года». Ими устанавливались нормативы расходов на оборону и на правоохранительную деятельность.
• Между компонентами военной организации государства были распределены военные задачи. Однако бюджетная классификация расходов с этим распределением никак не увязывалась, поэтому невозможно было ни спланировать распределение бюджетных средств, ни тем более – проконтролировать достижение результатов, оценить эффективность.
• Был в нашей истории и краткий период частичной финансовой открытости, введенной министром обороны Игорем Сергеевым. Для привлечения внимания к проблемам военнослужащих и общественного контроля над финансами газета «Красная звезда» начала еженедельно публиковать сведения о том, сколько средств поступило из Минфина в Минобороны и как министр распределил их между округами и видами ВС. Финансовые манипуляции некоторых чиновников стали очевидными. Увы, через полгода публикации прекратились под надуманным предлогом неразглашения военной тайны.
НОВЫЕ ВРЕМЕНА
• И после вступления Владимира Путина на пост главы государства в том, что касается финансового обеспечения военной безопасности, отмечались трудности. В обновленной Военной доктрине 2002 года дело было сведено к примитивной формуле: как военная организация сформулирует свои потребности – так они и должны быть удовлетворены, причем своевременно и в полном объеме. Уточнение – «в пределах имеющихся финансовых ресурсов государства» – только затуманивало проблему, так как планирование военного строительства рассматривалось отдельно от бюджетного процесса.
• Среди попыток финансового контроля успешным был только охват казначейской системой РФ расходов силовых ведомств. Финансовым органам вменялись в обязанность публикации подробной бюджетной отчетности и проведение реальных конкурсов при государственных закупках товаров и услуг. Но и тут секретность побеждает.
• Особенно показательна проблема комплектования армии. Необходимость поэтапного перевода армии на профессиональную основу громко декларировалась. Однако благие намерения не выполнялись ввиду консервативной позиции военного руководства.
• Перед утверждением ФЦП на 2004–2007 годы по переводу воинских частей постоянной готовности на добровольный принцип комплектования были проведены опросы граждан призывного возраста и на этой основе рекомендовано введение специальной надбавки контрактникам, названной в ФЦП стимулирующей. После 2003 года стимулирующая надбавка ни разу не индексировалась. Зато росли надбавки работникам центрального аппарата Минобороны. А добровольный принцип комплектования по контракту во многих воинских частях стал принудительным.
• Почему так живуче стремление работников ГОМУ к сохранению призыва? А ведь ответ на него лишь в малой степени был связан с боеспособностью войск, инерцией мышления военачальников и своеобразным пониманием патриотизма. Правильный ответ на этот вопрос связан с финансово-экономическими причинами, с коррупциогенным потенциалом призыва.
• Оценки этого потенциала можно сделать, начиная с экономической мотивации потенциальных «взяткодателей». При средней зарплате (СЗП) по стране порядка 19 000 руб./мес. и возможности «зарабатывать» в армии всего лишь 500 руб./мес. (денежное довольствие) + 3000 руб./мес. (другие виды довольствия), каждый военнослужащий (его семья) теряет за год службы (19 – 0,5 – 3) х 12 = 186 тыс. руб. А семьи всех служащих по призыву потеряют около 130 млрд. руб. Конечно же, это обстоятельство (наряду со страхом перед «казарменными» преступлениями) толкает призывников и их родителей на поиск «услуги» по освобождению от призыва.
• Теперь охарактеризуем интерес мздоимцев и лихоимцев, понимая под этими русскими словами тех, кто «облегчает» получение освобождения от службы в рамках закона, и тех, кто делает это вопреки законодательству. По опыту прошлых лет, когда начальник ГОМУ называл общий объем призывного контингента (ПК) величиной 3 млн. человек, рассылалось около 1,4 млн. повесток. То есть по разным причинам (в том числе коррупционным) из этой рассылки выводилось 1,6 млн. лиц призывного возраста.
• Далее, если из 1,4 млн. человек, получивших повестки, необходимо призвать половину, то это значит, что вторая половина, то есть 0,7 млн. по каким-то причинам (тоже, возможно, коррупционным) будет освобождаться от призыва. В сумме количество лиц ПК, избежавших призыва в период призывной кампании, доходит до 1,6 + 0,7 = 2,3 млн. человек. «Услуги» по освобождению юноши от призыва, оказываемые медиками, юристами и работниками военкоматов, оцениваются (по данным военной прокуратуры, фонда ИНДЕМ и журналистским расследованиям) величинами от 300 и более тыс. руб. в мегаполисах и до 30 тыс. руб. на периферии.
• Приведём только один пример из событий 2010 года. При получении взятки задержан с поличным начальник отдела военного комиссариата по Кировскому и Советскому округам г. Омска. Размер вымогавшейся от призывника взятки составил 300 тыс. руб.
• Принимая в среднем величину взятки равной «всего лишь» 60 тыс. руб. для каждого, избежавшего призыва, можно вычислить сугубо ориентировочное значение криминогенного потенциала: 2,3 млн. х 60 тыс. руб. = 138 млрд. руб. Так оценивается предельная суммарная заинтересованность коррупционеров.
• Таким образом, общество подвергается двусторонним поборам. Экономя на выплатах военнослужащим по контракту достойного ДД, государство фактически как бы изымает эти средства из бюджетов семей, отдавших солдата в армию. Это наиболее обездоленная часть общества. Одновременно коррупционеры отбирают у других, более обеспеченных граждан, пользующихся противоправной «услугой», приблизительно такую же сумму, которая потребовалась бы для добровольного комплектования армии.
ТРУДНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ
• О расходах на развитие ВС РФ можно судить не по Государственной программе вооружения (ГПВ), а со слов председателя правительства. В предстоящее 10-летие эти расходы составят около 22 трлн. руб. на нужды всех силовиков, из них 20 трлн. на нужды Минобороны или ВС РФ.
• О наиболее важных для военнослужащих расходах на ДД можно судить по заключению Совета Федерации РФ на только что принятый закон о федеральном бюджете. Председатель комитета по обороне и безопасности привел следующие значения суммарных расходов на ДД военнослужащих: в 2011 году – 253,351; в 2012 и 2013 годах – 256,7 млрд. руб.
Расчеты для понимания этих величин можно сделать, используя сведения о численности основных категорий военнослужащих в их так называемом «новом облике» при общей заявленной численности 1 млн. чел. и сведения о размерах их будущего ДД. Опуская детали выполненных нами расчетов по этим данным, приведем расчётное значение суммарных расходов на ДД военнослужащих ВС РФ в их прежнем «новом облике»: около 180 млрд. рублей.
• Сопоставление этой рассчитанной нами величины с теми числами, которые включены в бюджет, свидетельствует, что одно другому не соответствует. И это заметно не только нам. Из заключения специалистов Счетной палаты РФ следует, что Минфин России при определении потребности в бюджетных средствах на ДД военнослужащих на 2011–2013 годы «направил в Минобороны России прогнозные объемы бюджетных ассигнований из расчета численности военнослужащих Минобороны России по состоянию на 2007 год (1 107 170 человек).
• Эта численность применялась и при расчетах денежного довольствия военнослужащих на 2010–2012 годы. По данным Минобороны России, численность военнослужащих составит на 2011 год – 1 056 197 человек, на 2012 и 2013 годы – 1 038 341 человек, что позволит дополнительно получить для стимулирования воинского труда в 2011 году 73 368,6 млн. руб., а в 2012 – 2013 годах направить на финансирование планируемого к принятию с 2012 года проекта федерального закона «О денежном довольствии и других выплатах военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации» 76 925,6 млн. руб. ежегодно».
• Заметим, во-первых, что из этой цитаты следует неутешительный факт: сведения о численности ВС РФ, представленные в заявлениях военачальников для СМИ, в финансовых документах Минобороны и в расчетах Минфина (с умиляющей точностью до 1 человека) существенно не совпадают между собой и, наверное, с реальностью.
• Во-вторых, что обнаруженный Счетной палатой и нами «резервный объем ДД», предусмотренный Минфином, превышает 70 млрд. руб. Кроме того, часть расходов на ДД военнослужащих вынесена в другие разделы федерального бюджета.
• Для правильных оценок расходов хотя бы на ДД воспользуемся тем, что президент РФ и премьер-министр назвали 50 тыс. руб./мес. ориентировочным размером ДД для лейтенанта и около 25 тыс. руб./мес. для солдата-контрактника. А для выработки рекомендаций вспомним еще и отмеченный в предыдущей нашей публикации некорректный перекос бюджетных расходов в пользу НИОКР и закупки вооружений, а значит, в ущерб содержанию, обеспечению боевого дежурства и боевой подготовки войск. Не будем забывать также отдельные «нестыковки» планируемых бюджетных расходов.
В совокупности они позволяют ставить вопрос о необходимости пересмотра большинства проектировок бюджета. Готовности к такому же пересмотру требуют также ожидаемые дополнительные доходы бюджета из-за высокой цены на нефть.
НЕКОТОРЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ И ИХ ОЦЕНКА
• Совершенно очевидно, что в первую очередь наличествующие и резервные средства надо направить на снижение напряженности:
а) в гражданском обществе, где напряженность обусловлена принудительным призывом и нанесением ущерба, особенно малоимущим семьям, в виде недополученного за время службы дохода или, иначе говоря, «призывного налога»;
б) среди военнослужащих, проходящих службу по контракту, в первую очередь офицеров; напряженность в их среде обусловлена социальной несправедливостью оплаты приблизительно равного ратного труда и ущербностью всех видов обеспечения; к этому примыкает напряженность среди военных пенсионеров.
• Ведь только на социально-обеспеченной основе можно содействовать росту народного хозяйства и обеспечить повышение боеспособности войск. Для снижения напряженности в обществе следует прежде всего повысить привлекательность военной службы любого вида (по призыву или по контракту) и минимизировать ущерб военнослужащих, их семей.
Что касается офицеров, то им военно-политическое руководство государства уже дало гарантии повышения ДД с 2012 года.
• Но наибольшую часть ВС былого «нового облика», соответствовавшего прошлогодним заявлениям начальника Генштаба, – 70% должен был составить рядовой и младший командный состав (РМКС), служащий по призыву. По бытовавшим до сих пор представлениям, эти военнослужащие должны служить в регулярных войсках до 1 года, получая мизерное ДД в размере от 330 до 605 руб. в месяц. Если его и увеличат, то ненамного. По сравнению с теми, кто служит по контракту, это означает неравноправие граждан в оплате их равно рискованного ратного труда и тягот военной службы. А любое неравноправие надо исправлять!
• Сказанное означает, что ДД военнослужащих, попадающих в регулярные войска (после начального обучения и принятия присяги), следовало бы поднять до средней зарплаты в стране, чтобы семьи большинства военнослужащих не несли дополнительное бремя «призывного налога». Но средств на это хоть для 700, хоть для 700 – 70 = 630 тыс. чел. у государства маловато. Да и расход будет неэффективным. Боеспособность войск и безопасность военной службы практически не возрастут. Обществу этого не надо. Поэтому для решения проблемы надо уточнить само предназначение военной службы. А потом уже думать о вознаграждении за ее несение, прежде всего о ДД.
• Для ВС РФ главное – поднять способность войск (сил) решать военные задачи мирного и, если понадобится, военного времени А значит, тоже надо пересмотреть назначение службы по призыву, поскольку в тех воинских частях, где большинство служит (после начального обучения) менее 1 года, боеспособность низка. По оценкам специалистов Главного управления боевой подготовки (нам кажется, что они в этом вопросе более компетентны, чем специалисты ГОМУ), нынешняя боеспособность служащих по призыву более чем вдвое уступает боеспособности армии, укомплектованной по контракту. Ведь военнослужащие, добровольно и осмысленно подписавшие контракт, стремятся стать профессионалами и имеют возможность за время службы повышать свое мастерство.
• Следовательно, для обеспечения той же и даже большей боеспособности строевых частей «нового облика» в той структуре, какую предполагалось иметь до последнего времени, достаточно иметь в регулярных войсках не 700 тыс. солдат и матросов, служащих по призыву, а всего лишь 350 тыс. добровольцев-контрактников.
• Есть и другие мнения. Начальник ГОМУ не устает повторять, что по призыву у нас граждане будут служить исключительно на должностях, «не определяющих боеспособность войск». Заметим, что официального определения такой категории военнослужащих в РФ нет. Это жаргон. Но обратим внимание на более важные вопросы: что же это за армия, претендующая на роль одной из лучших в современном мире, где большинство военнослужащих не определяют ее боеспособность? Зачем на таких должностях лица с высшим образованием? Не равнозначно ли это, образно говоря, забиванию гвоздей вместо молотка микроскопом? И зачем для такой армии мы будем тратиться на «аутсорсинг»?
• Что же будет выгодным и для общества, и для ВС РФ? Призыв, конечно же, можно сохранить в армии «новейшего» облика, но только для подготовки граждан к дальнейшей службе по контракту, а еще и – по мобилизационным причинам. Эту систему подготовки – путем призыва в специальные центры подготовки или учебные воинские части следует отделить от службы в регулярных войсках.
• Заслуживает внимания также и расширение предназначения, а соответственно и программ обучения граждан, призванных для подготовки к выполнению конституционной обязанности защищать Отечество от различных опасностей и угроз (не только военных). К числу таких, невыдуманных угроз относятся следующие:
— терроризм;
— природные и техногенные катастрофы;
— несанкционированное использование территории РФ;
— хищение ее природных ресурсов и т.д.
• С учётом сказанного обратимся к рекомендациям, определяющим рациональное распределение военнослужащих по категориям. Заодно сделаем финансовые оценки затрат на ДД военнослужащих в наших ВС при их «новейшем» облике. Офицеров будет, как нам сказали, 220 тысяч. Из них ориентировочно 205 тыс. можно отвести для службы в регулярных войсках (в строевых частях), а 15 тыс. – преподавателями в учебных воинских частях (центрах начальной подготовки).
Количество лиц РМКС, служащих по контракту, целесообразно увеличить, тоже ориентировочно, до 380 тыс. Из них 310 тыс. будут служить в регулярных войсках, а 70 тыс. инструкторами – в учебных воинских частях.
• В таком случае всего контрактников (офицеров и лиц РМКС) будет 600 тыс. Призванных для обучения – до 400 тыс. чел. Во что обойдется содержание ВС в таком составе? Если говорить только о расходах на ДД, то многое будет зависеть от ситуации на рынке труда. Ведь набор на контрактную службу должен быть исключительно добровольным.
Если рассматривать только увеличение количества офицеров в «новейшем» облике ВС РФ на 70 тыс. чел., то названная выше сумма 180 млрд. руб. в год увеличится ориентировочно до 240 млрд. руб. А это значит, что в «резерв ДД», предусмотренный Минфином, можно уложиться.
• Но для решения всех проблем перехода к «новейшему» облику этого мало. Одновременно следует увеличить еще и количество контрактников РМКС, по нашим оценкам, до 380 тыс. человек. Это необходимо для нынешних видов ВС и родов войск, а тем более понадобится для войск воздушно-космической обороны, которые будут высокотехнологичными, требующими высокой квалификации военнослужащих, причем и высшей, и средней, и младших должностных категорий. Тогда на ДД всех военнослужащих потребуется 307 млрд. руб. По сравнению с заложенной в планы Минфина величиной 256,7 млрд. руб. понадобится дополнительно около 50 млрд. руб. Это при сохранении годичного срока службы по призыву для всех.
• А если на второе полугодие службы-обучения оставлять только тех, кто добровольно примет решение продолжить службу в регулярных войсках, и назначить им ДД, равное половине будущего ДД в регулярных войсках, то дополнительно понадобится еще около 30 млрд. Итого 80 млрд. руб. Накладно? Да! Но не расточительно! Ведь будет решено большинство проблем и общества и армии.
ЧТО ПРЕДСТАВЛЯЕТСЯ ОСОБЕННО ВАЖНЫМ ДЛЯ ОБЩЕСТВА
• Юноши и по желанию девушки будут обучаться в специальных центрах (учебных воинских частях), приобретая начальные навыки выполнения своей конституционной обязанности быть готовыми к защите Отечества от всех напастей: вооруженной агрессии извне, терроризма, техногенных и природных катастроф и т.п. Происходить подготовка будет вблизи родных мест, в течение короткого времени (до 6 мес.) при разумном ее совмещении с обучением в вузе и занятиями в ДОСААФ.
• Затем обученные молодые люди примут присягу и пойдут добровольно куда захотят: либо продолжить обучение и затем служить по контракту в ВС РФ или других войсках, либо трудиться в гражданских секторах экономики, одновременно находясь в составе обученного резерва. Поддержание обученности резервистов возможно в ДОСААФ, контроль – путем проведения учебных сборов.
• При выработке окончательных рекомендаций можно вспомнить также и то, что в 2008 году руководством Минобороны была озвучена амбициозная задача: ВС РФ должны войти в «пятерку» лучших армий современности! Лучших во всех смыслах, в том числе и по размерам ДД.
• Для ориентировки в размерах ДД напомним пример армии ФРГ – единственной (кроме России) страны из группы G8, где до недавнего времени служили по призыву. Там ДД военнослужащего составляло от 600 до 700 евро, то есть от 25 до 30 тыс. руб./мес. Контрактники получали и получают сейчас больше. Так что те размеры ДД, которые сейчас называются у нас (24,8 тыс. руб./мес. у рядового), уже приближаются к ДД зарубежных военнослужащих. И обеспечат конкурентоспособность военной службы на нашем рынке труда. Учтём и то, что вскоре призыв в армию ФРГ будет отменен.
Если мы не сделаем того же, то Россия останется единственной в «восьмерке», сохраняющей призыв в регулярные войска.
• Конечно же, не хлебом единым, не размером ДД сильна армия. Если говорить о другой категории расходов – на оснащение и развитие, то в них, на наш взгляд, есть первоочередной вид расходов, безусловно требующий увеличения. Это оснащение воинов-профессионалов современными средствами экипировки. В 2011 году для этого следует провести экспресс-НИР, в следующие годы осуществить закупки. Но уже сейчас ясно, что в экипировку должны войти приемоиндикаторы системы ГЛОНАСС и индивидуальные средства мобильной связи. Стыдно хвастаться тем, что мы недавно разрешили нашим солдатам, получающим нищенское ДД, пользоваться мобильными телефонами, купленными их родителями.
• Ориентировочно на такую экипировку уйдет 3,5 млрд. руб., что в сравнении с общей суммой расходов по ГПВ является мизерной величиной. И главное, это будет означать действительно новый шаг в развитии ВС, понятный всем военнослужащим. Что же касается приобретения дорогостоящих средств вооружения, например, боевых кораблей «Мистраль» у Франции, без подготовки профессионалов, способных их грамотно эксплуатировать и применять, то такая политика приведет в конце концов к необходимости закупать не только корабли, но и экипажи.
• Где взять недостающие 80 млрд. руб.? Ответы очевидны:
а) добавить из общих расходов государства, «отстегнув у кого-то»; его мы рассматривать не будем;
б) перераспределить военные расходы в пользу выплат военнослужащим.
• Проиллюстрируем второй ответ некоторыми ссылками на свежий зарубежный опыт. Министерство обороны США сформировало проект военного бюджета на 2012 финансовый год. Общие расходы – 670,6 млрд. долл. Из них выплаты военному персоналу составят 142,8 млрд., или традиционную долю – 21% от общих.
• Если мы из расходов на развитие ВС (это более 1,5 или даже 2 трлн. руб. в 2013 году) изымем 80 млрд. руб. и направим их на увеличение ДД всем военнослужащим, проходящим службу по контракту в обсуждаемой нами численности, то без существенного ущерба для ОПК и для оснащения ВС сделаем доброе дело семьям военнослужащих. Полученная добавка к тому, что уже заложено в бюджет на 2013 год, увеличит объем выплат нашим военнослужащим и приблизит его долю ориентировочно к 21% от общих расходов. И тогда РФ окажется в числе лучших государств и армий по важнейшему показателю – заботы о своих людях.
• Предлагаемый нами подход к совокупному решению проблем комплектования ВС РФ и их оснащения современным вооружением даст ряд положительных результатов:
– рост боеспособности регулярных войск в ВС РФ и рост специальных возможностей других войск;
– резкое снижение социальной напряженности в обществе, вызванной принудительностью призыва в регулярные войска и службой в них в мирное время, приводящей зачастую к нарушениям прав и свобод граждан;
– резкое снижение бремени, ложащегося на самые обездоленные семьи, из которых забирают молодых людей на службу;
– уменьшение ложно «обоснованного» перекоса в распределении бюджетных средств между развитием ВС РФ и, с другой стороны, их содержанием, выполнением военных задач мирного времени и боевой подготовкой;
– снижение коррупции при осуществления военных расходов;
– потенциальная возможность достойного вхождения и пребывания ВС РФ в числе лучших армий современности.
• Дополнительно, во избежание будущих перекосов в распределении бюджетных средств и для противодействия коррупции, следовало бы поставить и решить другие, также актуальные задачи:
– приведения засекреченности бюджета в соответствие с законом о государственной тайне, а не в соответствие с подзаконным Перечнем сведений, подлежащих засекречиванию, который искажает существо закона;
– возрождения в России военной статистики по примеру нынешних цивилизованных государств, в частности Франции и Великобритании.
• Расходы на решение этих задач будут приемлемыми, а положительный эффект существенным – за счёт подавления коррупции при налаживании действенного общественного контроля. Минобороны знало эти проблемы и раньше. Не случайно в так называемой «Белой книге» присутствовал ряд анекдотично звучащих фраз. Например, что уже к осени 2003 года у нас были «заложены основы системы общественного контроля над деятельностью ВС». Или такое утверждение: «Сегодня мы можем говорить о невиданной прежде открытости информации по проблемам военной политики и реформирования армии».
• Общество, его независимые эксперты должны инициировать создание в РФ вневедомственной комиссии по определению рациональных путей дальнейшего военного строительства и, если такая комиссия по примеру цивилизованных государств будет создана, принять активное участие в ее работе.
/Э.А.Воробьев — генерал-полковник запаса, заместитель председателя комитета
Государственной Думы по обороне 2-го и 3-го созывов;
В.И.Цымбал — полковник в отставке, член Академии военных наук РФ,
доктор технических наук, профессор, заведующий лабораторией военной экономики
Института экономической политики, nvo.ng.ru/
