Провал жилищной программы для военных

Несмотря на наличие необходимых законодательных и других актов, правительство Российской Федерации и Министерство обороны не решили самый главный вопрос при реформировании армии – обеспечение жильем военнослужащих. Принимаемые с 2004 года меры по улучшению жилищных условий военных, к сожалению, желаемых и даже декларируемых результатов не дали.

Инициативы, предложения, программы

Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих, авторы которой называли ее революционной и обещали быстро добиться положения, когда офицеры перестанут стоять в очередях на квартиры и уже через три года службы каждый сможет приобрести жилье, не получила должного распространения. В 2007 году принималась президентская программа «15+15», которая частично уменьшила число очередников на жилье, но кардинально проблему не решила.

По замыслу руководства страны данная программа была ориентиром для ответственных ведомств и чиновников выполнить указание президента Российской Федерации к 2010 году – обеспечить всех очередников собственным жильем. В реальной жизни все оказалось далеко не так, число бесквартирных росло из года в год.

Особенно резкое увеличение их произошло в результате реформ последних лет и увольнения в 2008–2009 годах 87,5 тысячи офицеров и 35,3 тысячи прапорщиков. Проблема потребовала неотложных решений. Президентом России перед правительством была поставлена задача по обеспечению военнослужащих постоянным жильем до конца 2010 года и служебным – до конца 2012-го.

Это поручение стало одной из важнейших задач реформы Вооруженных Сил и формирования их нового облика. Решалась она путем строительства жилья собственными силами, участия в долевом строительстве, приобретения жилья на рынке, в том числе через выдачу государственных жилищных сертификатов по федеральной целевой программе «Жилище».

Из комплекса направлений по обеспечению жильем военнослужащих более стабильно (в определенной степени) реализовывалась целевая программа «Жилище», по которой военнослужащие имели возможность гарантированно за счет полученных государственных жилищных сертификатов (ГЖС) приобрести квартиры по месту избранного жительства. Однако реальная потребность Минобороны в ГЖС удовлетворялась не полностью. С учетом всех желающих требовалось не менее 25 тысяч сертификатов в год. Выдано, например, в 2008 и 2009 годах всего 13 255 штук на сумму 23 360,1 миллиона рублей.

Кроме того, установленная государством нормативная стоимость одного квадратного метра общей площади жилья по сертификату определялась ниже средней рыночной, из-за чего сложилась практика, когда получатели сертификатов были вынуждены приобретать жилье, доплачивая собственные средства, или покупать квартиры меньше установленной для них нормативной площади, чем ущемлялись законные права военнослужащих. По данным ФГУ «Росвоенжилье», суммы доплат в среднем за квартиру составляли: в 2008 году – 62 тысячи рублей, в 2009-м – 71 тысячу рублей, а уменьшение их площади по указанным годам соответственно – 4,8 и 4,4 квадратного метра. Понятно, что эти средние, во многом «лукавые» цифры не отражали реального положения дел и в конкретных случаях многократно превышали их.

В 2009 году службой расквартирования и обустройства Минобороны для улучшения ситуации с бесквартирными в городе Москве инициировался вопрос «расслужебить» 2700 квартир, находящихся в оперативном управлении военно-учебных заведений, однако министром обороны это предложение поддержано не было.

Для выполнения намеченных целей по обеспечению военнослужащих жильем правительство Российской Федерации впервые со времени создания армии новой России выделяло Министерству обороны огромные бюджетные средства. В 2009 году – 85,7 млрд. рублей или в 2,8 раза больше, чем в 2008-м (31,7 млрд. руб.), а в 2010-м – 117,9 млрд. рублей.
Всего с 2008 по 2011 год государством выделено более 330 миллиардов рублей.

К сожалению, цели, на которые израсходованы эти средства, не достигнуты, программа обеспечения жильем военнослужащих оказалась невыполненной, обещанные в очередной раз квартиры защитники Родины не получили не только в 2010-м, но и в 2011-м. Не случайно на конец 2011 года численность военнослужащих, нуждающихся в жилье, составила более 113,8 тысячи или по сравнению с 2008-м уменьшилась всего на 8,6 тысячи человек.

Квартирное фиаско как объективная реальность

Недвусмысленным подтверждением провала намеченной программы являлись высказывания первых лиц государства. 20 апреля 2011 года, представляя отчет о работе правительства в Госдуме, Владимир Путин сообщил, что проблема обеспечения жильем военнослужащих Вооруженных Сил будет «закрыта» в 2013 году. Президент России в то время Дмитрий Медведев, выступая с ежегодным Посланием Федеральному собранию 22 декабря 2011 года, заявил, что вопрос обеспечения военнослужащих квартирами будет полностью решен к 2013 году.

Основными причинами невыполнения одной из важнейших социальных задач военной реформы, какой является обеспечение жильем военнослужащих, стали:
— неэффективное использование государственных средств;
— неспособность соответствующих структур Минобороны обеспечить надлежащие организацию и контроль за строительством, приобретением, учетом и распределением жилья.

Коммерциализация подходов к решению задачи, непродуманные, непрофессиональные, порой волюнтаристские методы, которые при решении проблемы обеспечения жильем военнослужащих стало применять новое руководство военного ведомства, игнорируя накопленный десятками лет положительный опыт, создали серьезные проблемы в этом деле. Управление процессом и контроль за ним стали утрачиваться.

В 2008–2009 годах, то есть в самом начале действия программы, выполнение планов по строительству жилья и вводу объектов в эксплуатацию во всех округах было сорвано. Стали нормой недостатки в планировании капитальных вложений, количество изменений в титульные списки из года в год росло. Только в Северо-Кавказском (ныне Южном) военном округе в 2008 году утверждены четыре ведомости изменений капитальных вложений, в 2009-м – уже 14 ведомостей, а в 2010-м – 20.

Положение осложнялось проводимой перманентно реформой строительно-квартирных органов, по сути граничащей с их полной ликвидацией. Расформированы Центральное организационно-плановое управление капитального строительства (ЦОПУ КС МО РФ), Главное квартирно-эксплуатационное управление (Глав КЭУ МО РФ), Главное управление специального строительства (ГУСС МО РФ) и все квартирно-строительные органы в видах Вооруженных Сил, округах, на флотах, в родах войск и жилищные отделы. Вместо них создавались структуры, неспособные качественно исполнять свои функции.

О выполнении задачи, поставленной президентом России, говорить уже не приходилось, ибо ее провал стал объективной реальностью. План по вводу жилья в 2008–2010 годах выполнен на 45%. Из 288 объектов жилищного строительства, предполагавшихся к вводу, построено и введено в эксплуатацию только 129. С каждым годом, как снежный ком, росло незавершенное строительство, объем которого по состоянию на 1 октября 2011 года составлял 775 домов на общую сумму 109,6 миллиарда рублей (более 30% от суммы средств, выделенных Минобороны на строительство и приобретение жилья в 2008–2011-м).

По данным Счетной палаты, систематически нарушались требования части 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Управлением государственного заказа Минобороны заключались государственные контракты на приобретение жилья сверх лимитов бюджетных обязательств. На конец декабря 2010 года таких контрактов было заключено сверх установленных лимитов на 26,7 млрд. рублей, на начало июля 2011-го – на 36,3 млрд. рублей.

При реализации государственных контрактов по долевому участию Минобороны в строительстве жилья допускались грубые нарушения сроков их исполнения. Несвоевременная сдача квартир получила системный характер, стала нормой практика ущемления экономических интересов Вооруженных Сил, когда Департамент финансового обеспечения фактически допускал бесплатное кредитование коммерческих организаций на длительные сроки и на значительные суммы за счет государственных средств.

Например, по заключенным с апреля 2009 по июнь 2010 года контрактам с десятью строительными компаниями на получение от них более 7000 квартир и оплатой авансов в сумме 9,5 миллиарда рублей просрочка в их выполнении составила по разным контрактам от 282 до 669 дней. Вот только некоторые из них:

— ЗАО «Термо Дом Монолит Строй», получившее по контракту от 1 сентября 2009 года аванс в размере 244,2 миллиона рублей, должно было передать не позднее 15 декабря 2009-го 227 квартир в Костроме. Однако по состоянию на 1 октября 2011 года квартиры от него получены не были, аванс не возвращен, просрочка составила 654 дня.

— ЗАО «Строительное управление № 155», получившее по 23 контрактам, заключенным с марта по июнь 2010-го, 4,9 миллиарда рублей аванса (в размере 30–80% стоимости контрактов) и обязавшееся не позднее 25 ноября 2010 года передать 2361 квартиру в городах Чехове, Серпухове, Туле и Щелкове, по состоянию на 1 октября 2011 года контракты не выполнило, квартиры не передало, аванс не возвратило, просрочка составила до 334 дней.

— Аналогичные факты имели место по госконтрактам с ОАО «Нижегородкапстрой» (просрочка 669 дней), с ЗАО «Кубаньстройпроект» (просрочка 319 дней) и другими строительными компаниями.

О пренебрежительном отношении должностных лиц Минобороны к требованиям бюджетной дисциплины свидетельствуют факты перевода средств застройщику, не выполнившему в срок контракты. ЗАО «Кубаньстройпроект», не сдавшее 765 квартир в установленный срок по контракту к 1 июля 2010 года, продолжало получать бюджетные средства 16 сентября 2010-го, 10 декабря 2010-го и 27 июля 2011-го. Сумма контракта – 1,7 миллиарда рублей.

Указанные серьезные недостатки в области финансирования инвестиций вели к значительному росту дебиторской задолженности, в том числе и просроченной. Если на начало 2010 года дебиторская задолженность была 13 миллиардов рублей, то в начале 2011-го – 26,1 миллиарда рублей, на 1 января 2011 года просроченная дебиторская задолженность составляла 3,6 миллиарда рублей, а на 1 октября 2011-го – 9,7 миллиарда рублей (рост в 2,7 раза).

Строительство жилья на землях Минобороны, которое ведомство инициировало под видом получения выгоды, реально обернулось для бюджета более серьезными затратами, чем если бы это количество жилья приобреталось на рынке. В 2009 году за счет капвложений получено 25,7 тысячи квартир, при эффективном использовании таких средств в указанный период можно было закупить на рынке около 43 тысяч квартир. Более того, при строительстве жилья сроки его получения значительно удлинялись.

Во многих случаях бюджетные средства при собственном строительстве расходовались неэффективно путем оплаты завышенной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по сравнению с его среднерыночной стоимостью, установленной приказом министра регионального развития от 25 декабря 2009 года № 603. Так, цена одного квадратного метра общей площади жилья при строительстве жилого дома в городе Петропавловске-Камчатском 84.967 рублей при установленной среднерыночной стоимости 36.600 рублей или на 48.367 рублей больше. Только в Дальневосточном военном округе по 15 построенным домам указанные дополнительные расходы составили 737,5 миллиона рублей.

Наряду с этим за счет средств федерального бюджета, как правило, в местах комплексной застройки осуществлено строительство 36 домов со встроенными нежилыми помещениями коммерческого использования площадью 13 103,17 квадратного метра (города Краснодар, Сочи, Санкт-Петербург, Подольск и др.), решений об использовании таких площадей в большинстве случаев не принималось.

Министерство обороны не всегда располагало достоверными данными о стоимости одного квадратного метра построенного жилья, так как при массовых застройках отдельными шифрами осуществлялись проектирование и строительство внутриквартальных инженерных сетей, автодорог, благоустройство. При вводе в эксплуатацию жилых домов в стоимость их строительства эти затраты не включались.

Допускались факты приписок и завышения расходов выполненных работ. Завышение стоимости работ по вывозу грунта в жилом районе «Снеговая Падь» (ДВО) в 2009–2010 годах составило 32,8 миллиона рублей (по проектно-сметной документации вывоз излишнего грунта предусмотрен на расстояние 15 километров, фактически он произведен на расстояние до одного километра от объекта строительства). Приписки допущены при приемке неготовых к заселению жилых домов в городах Коломне, Химках, Чехове, Луховицах и многих других. Из-за этого возрастали незаконные расходы денежных средств на содержание Министерством обороны пустующего фонда, в том числе по оплате коммунальных и других услуг, которые составляли десятки и сотни миллионов рублей.

По данным Счетной палаты, из 78,9 тысячи квартир, полученных в 2010 году (с учетом остатка, перешедшего с 2009-го, – 33,4 тысячи), распределено 15,4 тысячи квартир, то есть около 20%.
В 2011-м положение продолжало ухудшаться, из полученных 25,3 тысячи квартир заселено всего две тысячи (около 8%).
Во многих случаях заселение жилых домов было невозможно по причине приемки жилых помещений, не готовых для проживания.

Вот наиболее характерный пример. В августе 2009 года в городе Луховицы Московской области подписаны акты о приемке 95 квартир по адресу: ул. Флотская, д. 6, в которых указано о соответствии квартир требованиям госконтракта и полном функционировании инженерно-технических систем. Однако при проверке Счетной палатой реального положения дел по данному адресу в марте 2010 года, то есть спустя семь месяцев после приемки дома, установлено, что системы отопления и энергоснабжения в эксплуатации не были ни одного дня.

Увеличение количества незаселенных жилых домов было следствием и несвоевременной передачи Министерством обороны местным органам власти земельных участков под строительство (в районах комплексного возведения жилья) объектов социальной инфраструктуры, и несогласования сроков ввода в эксплуатацию со сроками сдачи жилых домов. Число таких домов росло – в жилом районе «Снеговая Падь» города Владивостока, а также в городах Балашихе, Подольске Московской области и др. Департамент государственного заказчика Минобороны даже не имел официальной информации о ходе строительства объектов социально-культурной сферы и здравоохранения.

Структур немерено, системы нет

Практически неразрешимой проблемой для Минобороны, начиная с 2008 года, стало определение числа нуждающихся в жилье военнослужащих. Даже Владимир Путин неоднократно публично признавал, что в Минобороны не могут назвать точную цифру военнослужащих, нуждающихся в жилье. Руководитель Комиссии Общественной палаты РФ по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов Александр Каньшин на заседании ОП 19 апреля 2012 года отметил: «Министерство обороны уже сорвало в 2010 году выполнение поручения президента страны по обеспечению постоянным жильем военнослужащих, обосновав свой провал неточным подсчетом числа нуждающихся в жилье».

Серьезные недостатки в выполнении задачи по обеспечению жильем военнослужащих, перечень которых можно продолжать, во многом явились и результатом формирования в аппарате Минобороны новых, но абсолютно неэффективных структур:

— федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капитального строительства МО РФ»,
— Департамент жилищного обеспечения,
— Управление государственного заказа,
— Департамент государственного заказчика капитального строительства,
— Департамент имущественных отношений,
— Департамент претензионной и судебно-правовой работы,
— Департамент финансового обеспечения и др.

Даже если предположить, что отдельные из этих органов были образованы при переходе Вооруженных Сил на новый облик исходя из необходимой целесообразности и разумности, то последующие перманентные неоднократные изменения их наименования, статуса, бессмысленные изъятия одних функций и наделения другими, сокращения, укрупнения, слияния дезорганизовывали всю работу «новоиспеченных» органов управления, а поставленные для руководства ими полные дилетанты-непрофессионалы (которые менялись к тому же, как перчатки) обрекали стоящие задачи на полный провал, что и получилось с программой обеспечения военнослужащих жильем.

Новоявленными реформаторами уничтожена централизованная система обеспечения жильем военнослужащих, которая была эффективной, хорошо управляемой, по-настоящему оперативной и прозрачной. В этой системе все вопросы на протяжении десятков лет успешно решали единственный орган центрального аппарата Министерства обороны – Главное квартирно-эксплуатационное управление и подотчетные ему квартирно-эксплуатационные органы различных звеньев – от вида Вооруженных Сил до воинской части (гарнизона), подчиненные на местах соответствующим главнокомандующим, командующим, командирам, обеспечивавшим организацию их деятельности и контроль.

В новой «системе», формировавшейся якобы с целью искоренения злоупотреблений и экономии средств в обеспечении жильем военнослужащих, было задействовано не менее восьми вновь появившихся структур центрального аппарата, на формирование и содержание которых затрачены огромные государственные средства. Работая, как лебедь, рак и щука в известной басне Крылова, при отсутствии координации руководства и контроля за ними эти структуры не только не выполнили поставленную задачу, а еще более ухудшили ситуацию с обеспечением военнослужащих жильем.

Департаментом жилищного обеспечения заведомо создана критическая ситуация, препятствующая получению жилья. Для получения квартир определен блок надуманных документов, которые военнослужащие стали собирать месяцами, платить за различные (порой бессмысленные) справки личные деньги, вновь становиться за жильем в очередь, ждать годами, быть исключенными из очереди, не зная причин и не имея возможности разобраться в этом вопросе, ибо все «решалось» в Москве или Санкт-Петербурге, где происходило утверждение списков и распределение квартир. Попасть же или дозвониться туда было невозможно.

С ностальгией вспоминается, что не так давно вопросы получения жилья решались в воинских частях по месту службы военнослужащих, где не только любой офицер знал свою очередь на квартиру, но и весь коллектив обладал этой информацией, чем обеспечивалась прозрачность и достигались справедливость и законность в распределении жилья. Руководивший этими вопросами через жилищные комиссии командир как единоначальник знал реальное положение дел и оперативно влиял на него, проявляя при этом истинную заботу о подчиненных. В Министерстве обороны работала система приема военнослужащих по жилищным вопросам – от командира воинской части до министра обороны. В ведомственной приемной людей принимали ежеквартально заместители министра обороны, а сам он как член правительства – один раз в полгода.

Сегодня это все уничтожено и десятки тысяч офицеров и прапорщиков, в том числе находящихся многие годы в распоряжении и получающих денежное содержание, томятся в очередях за положенным им по закону жильем, тысячи жен не могут трудоустроиться, дети не получают достойного обучения. Бюджет государства продолжает нести огромные нерациональные расходы.

А Министерство обороны вновь просит средства на строительство и приобретение жилья и даже с увеличением в четыре раза – с 94,5 миллиарда до 366 миллиардов рублей – на период до 2014 года, как это было на выездном совещании правительства Российской Федерации в городе Энгельсе Саратовской области, проходившем 6–9 апреля 2012 года. Там же Владимир Путин для ускорения заселения пустующего жилого фонда и оформления документов на получение квартир предложил увеличить число структур Минобороны, которые бы занялись этим делом.

Представляется, что данное предложение правительства РФ, если оно будет реализовано в ближайшее время, не принесет желаемых результатов. Далеко не каждый офицер или прапорщик, прослуживший 20, 25 и более лет с семьей в различных, в том числе непрестижных уголках нашей страны, согласится заселиться в дом (даже с учетом оперативного получения ордера на квартиру), расположенный в районе, где нет объектов социальной инфраструктуры, а проще говоря – нормальных жизненных условий, когда отсутствуют транспорт, магазины, ясли, детсады, учебные и лечебные учреждения, совершенно нет рабочих мест. А таких жилых домов и районов у Минобороны немало.

Очевидно и другое. Прежде чем выделять запрашиваемые средства военному ведомству, необходимо провести тщательный анализ провалов в работе, по которым произошел срыв задачи, поставленной президентом Российской Федерации.

Важно, наконец, разобраться, почему огромные суммы на строительство и приобретение жилья военнослужащим расходовались незаконно, неэкономно, зачастую преступными схемами уводились в карманы посредников. Необходимо провести инвентаризацию незавершенного, некачественного и непригодного жилья и других объектов, наметить и осуществить меры по устранению в сфере финансирования инвестиций серьезных недостатков, срочно освободиться от всех виновных руководителей с привлечением их к ответственности.

Нужно рассмотреть вопрос о ликвидации не оправдавших себя, вновь созданных многочисленных, надуманных, дорогостоящих структур и возвратиться к единой управляемой системе жилищно-строительных органов, успешно работавшей в любых условиях жизни и деятельности государства и его Вооруженных Сил. Слово теперь за новым руководством.

/Василий Воробьев, начальник Главного управления военного бюджета и финансирования МО РФ (1991–1995), начальник Военно-экономического университета (2001–2006), д.э.н., vpk-news.ru/