Государевы люди двух сортов

В конце 2011-го после непродолжительных и недоступных для общества дебатов Государственная дума приняла законы о денежном довольствии военнослужащих. Опубликованы и подзаконные акты. Новые выплаты многих обрадовали. Порадуемся этому и мы. Но насколько изменившаяся правовая база соответствует представлениям о социальной справедливости и Конституции?

Угроза для общества

• Вопрос об укреплении или разрушении единой системы государственной службы в России (см. федеральный закон 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ») уже поднимался нами в СМИ. Отмахиваться от него нельзя, поскольку покушение на единство норм социальных гарантий всех категорий госслужащих, если оно не обусловлено понятными гражданам мотивами, таит в себе существенную угрозу и для государства, и для общества.

• Не секрет, что межведомственная гармония нарушалась и прежде. Но то, что содержание некоторых законов не было сбалансировано с Конституцией Российской Федерации, а также нормами, установленными в других законодательных актах, – нонсенс даже для отечественной законодательной практики.

• Противоречивыми с точки зрения правоприменения являются различия в одном слове – «контракту» и «призыву» – пунктов 5 и 6 статьи 2 закона «О денежном довольствии…» и исключение фразы «денежное довольствие» из закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в отношении людей в погонах, захваченных в плен или в качестве заложника, интернированных в нейтральную страну либо безвестно отсутствующих. Это повлекло необходимость введения отдельного пункта в закон «О денежном довольствии…» В последнем случае произошло разделение целостной правовой категории – социальных гарантий семей этих военных, а также формирование ситуации, когда потребуются два отдельных постановления правительства РФ по одному этому вопросу.

• Вызывает удивление также и внесение изменений в «совсем свежий» федеральный закон 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», который изначально должен был приниматься одновременно с законами о денежном довольствии военнослужащих, поскольку регламентирует сопряженные сферы государственной службы.

• Наибольший положительный эффект вызовут, конечно же, новые значения основных компонентов оклада денежного содержания (ОДС): окладов по воинской должности (ОВД) и воинскому званию (ОВЗ). Однако недоуменные вопросы возможны и по ним, а также по их конкретным значениям в подзаконных документах, принятых во исполнение закона «О денежном довольствии…» Так, настораживает разрыв между самым маленьким ОДС и самым большим ОДС (пять раз) при «скромном» различии между полным ОДС лейтенанта и полковника (30%). Бросается в глаза резкий скачок ОВЗ от полковника до генерала (7 тысяч рублей).

• Парадоксальна и градация воинских должностей. Появились одноименные типовые должности с разными окладами для военнослужащих различных ведомств, а также новые «типовые» должности, которые совсем не типичны для большинства служивых. При одновременном исчезновении широко распространенных типовых. Например, в миллионных Вооруженных Силах должность заместителя начальника отдела названа типовой, а у заместителей большинства командиров она таковой не признана. Почему?

• Если говорить о размерах денежного довольствия, то, как оказалось, у обычного контрактника и лейтенанта оно не достигает обещанных 25 и 50 тысяч рублей в месяц. Необъяснима и ситуация по денежному довольствию курсантов, для которых предусмотрена разница в первичных окладах. Хотя у курсантов вузов ФСБ и общевойсковых высших учебных заведений вообще-то нет принципиальных различий на начальных курсах обучения.

• Все это говорит о том, что, к сожалению, произошла и продолжается бюрократизация системы денежного довольствия.

• Много нареканий вызовет и заявленное сокращение количества надбавок. Почти из 120 повышений, надбавок, увеличений и денежных вознаграждений (в Вооруженных Силах РФ), которые регламентируются другими законами, указами президента РФ, постановлениями правительства РФ и Совета министров СССР, многие сокращены. Хотя до сих пор остается право на их существование в соответствии с пунктом 34 статьи 2 закона «О денежном довольствии…» – до прямой отмены соответствующими нормативными правовыми актами.

• Возможно, законодателям эти «мелочи» показались несущественными. В таком случае напомним некоторые общие положения Конституции РФ:

«Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» (пункт 2 статьи 19).

«В РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (пункт 2 статьи 55).

Насколько соответствуют им новые законоположения?

• Увы, продолжают нарушаться и права военнослужащих по призыву по отношению к военнослужащим по контракту. Одни служат бескорыстно, другие – за деньги. Старый избитый факт. Но оставим его на совести тех, кто считает, что одни военные могут получать достойную оплату за свой ратный труд, другие должны эти функции с такой же степенью риска выполнять задарма. Не говоря уже о том, что их семьи несут не только моральный ущерб, но и материальные издержки. Можно было бы распространить и на срочников, скажем, северную надбавку, районные коэффициенты, потому что служба в Центральной России существенно отличается от службы на Севере.

• То же можно сказать в отношении оплаты ратного труда контрактников в сопоставлении с содержанием гражданских служащих. Узаконены дисбалансы как в окладах, так и в различных надбавках. Все это говорит о том, что законотворцы (намеренно или случайно) помешали сообществу государственных служащих быть единым организмом.

Разнобой в цифрах

• Например, трудно объяснить расхождения между размерами и базой для начисления ежемесячной надбавки за выслугу лет у различных служащих. Военнослужащим она устанавливается в размере до 40 процентов к окладу денежного содержания, а государственным гражданским чиновникам – в размере до 30 процентов к должностному окладу (подпункт 1 пункта 5 статьи 50 закона 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»). И начинаются эти выплаты по-разному: после двух лет военной службы и одного года гражданской службы соответственно.

• Не соблюдает принцип равноправия и ухудшает ситуацию ежемесячная надбавка за классную квалификацию (квалификационную категорию, квалификационный класс). Она устанавливается к окладу по воинской должности в размере от 5 до 30 процентов. Между тем, например, постановлениями правительства РФ 2000 года № 396 и 2000 года № 538 для военнослужащих (а равно и для гражданских специалистов) из числа летного состава, имеющих квалификационную категорию, предусмотрено увеличение оклада по воинской должности от 25 до 55 процентов и от 45 до 120 процентов (соответственно по разным постановлениям).

• И дело не только в размерах, но и в характере самой выплаты: ежемесячная надбавка отличается от увеличенного оклада, который сохраняется при нахождении военнослужащего в распоряжении, а также при уходе его на заслуженную пенсию. Помимо этого, в новом законе не оговаривается квалификационная категория «Снайпер», которая присваивается летчикам и штурманам.

По сути, получается, что военнослужащие не столь ценны для страны, как гражданские чиновники.

• Прослеживаются признаки нарушения Конституции РФ и в надбавке за особые условия военной службы в размере 100 процентов, в то время как за особые условия гражданской службы устанавливается 200 процентов (подпункт 2 пункта 5 статьи 50 закона 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»). Ежемесячная надбавка за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья в мирное время, которая по замыслу разработчиков законопроектов «доводит» предыдущую надбавку до 200 процентов, никак не может по логике вещей заполнить нишу особых условий гражданской службы.

• Ведь выплата этой надбавки предусмотрена за действия в условиях, грозящих гибелью или увечьем. Подобная опасность, согласитесь, не сопровождает работу большинства гражданских чиновников. Вместе с тем предусмотрена государственная защита ряда должностных лиц (в том числе, кстати, и военнослужащих) в законе 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

• Вызывает недоумение ежемесячная надбавка за особые достижения в службе без ограничения максимальных размеров выплат по совокупности с премией за добросовестное и эффективное исполнение должностных обязанностей, что равноценно премии за выполнение особо важных и сложных заданий у государственных гражданских служащих, максимальный размер которой не ограничивается. Правда, явного нарушения Конституции РФ здесь нет. Однако использована формулировка «имеют право», которая должна была насторожить разработчиков и экспертов, поскольку в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена постановлением правительства РФ 2010 года № 96) эта фраза явно оговаривается (подпункты «б» и «г» пункта 3).

• Есть правовые проблемы в ежемесячной надбавке военнослужащим за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере до 65 процентов. Конкретные величины и правила выплаты в данном случае определяются президентом РФ. Но в отношении других граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите гостайны это регламентируется Правилами выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке), утвержденными постановлением правительства РФ 2006 года № 573 в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 4 статьи 4 закона 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне».

• Абсурдно, но изменения не добавляют ничего принципиально нового. И получилось, что в настоящее время по одному вопросу существуют два отдельных постановления правительства РФ и указ президента РФ. Создана правовая коллизия, уменьшена действовавшая ранее предельная норма – 75 процентов и т. д., что потребовало внесения изменений в вышеуказанный закон.

• Внесены разногласия и в существующий порядок начисления районных коэффициентов и процентных надбавок. Поскольку в базу для их начисления другими нормативными правовыми актами включаются «должностной оклад, оклад по специальному званию и процентная надбавка за выслугу лет», «заработок без учета вознаграждения за выслугу лет и персональных надбавок», «заработок за исключением надбавок за работу в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, а также персональные надбавки».

• Для военнослужащих, судя по всему, «забыли» внести в перечень ежегодную материальную помощь и ряд других выплат. Примечательно и то, что правительство РФ саму материальную помощь «забыло» выплачивать военнослужащим, находящимся в распоряжении командиров (начальников), в то время как ранее это не возбранялось.

• Серьезным фактом нарушения прав служивого (и его детей, для которых он является источником средств к существованию) стала следующая норма: «Военнослужащему, в отношении которого в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, выплата денежного довольствия приостанавливается со дня заключения его под стражу». Получается так, что невиновного с точки зрения Конституции РФ человека лишают «основного средства материального обеспечения».

• Между тем в соответствии с Трудовым кодексом РФ при «неисполнении трудовых (должностных) обязанностей по вине работника оплата нормируемой части заработной платы производится в соответствии с объемом выполненной работы» (статья 155). По аналогии с военнослужащими ненормируемыми являются оклад денежного содержания и ежемесячная надбавка за выслугу лет, что вполне соответствует действующим нормам обеспечения их денежным довольствием. Помимо этого при отстранении от должности подозреваемому или обвиняемому (что неизбежно при аресте) Уголовно-процессуальным кодексом РФ предусмотрена выплата ежемесячного пособия (пункт 6 статьи 114).

• Имеет место и правовая коллизия, поскольку в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы (утверждено указом президента РФ 1999 года № 1237) военнослужащий в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела зачисляется в распоряжение (подпункт «в» пункта 1 статьи 13), а в отношении этой категории военных двумя пунктами выше установлены другие нормы. И уж совсем противоречит здравому смыслу то, что при заключении под стражу, повторим, выплата приостанавливается, а при избрании другой меры пресечения (подписка о невыезде, наблюдение командования воинской части, залог и другие) не приостанавливается.

• Нарушает равноправие всех категорий государственных служащих установление пособия при увольнении с военной службы. Гражданским государственным служащим в этом случае выдается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания независимо от выслуги лет (пункт 9 статьи 31 закона 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»). У военных прокуроров и военных следователей пособие сохраняется в прежних размерах (закон РФ 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре РФ», федеральный закон 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ»). А вот военнослужащим выплачивается от двух до семи ОДС в зависимости от общей выслуги лет. Хотя ранее выплачивалось по пять ОДС за каждые полные пять лет, то есть за 15 календарных лет – 15 ОДС. Видимо, по задумкам разработчиков законопроектов предполагалось повышение ОДС в 7,5 раза (15/2), чтобы в абсолютных цифрах сумма не уменьшилась.

Пресловутые 54 процента

• Много уже писалось и о новом порядке начисления военной пенсии. Никак не просматривается конституционно-правовая обоснованность включения в расчет суммы пенсии понижающего коэффициента (0,54 с 1 января 2012 года), который не применяется в отношении судей Военной коллегии Верховного суда РФ и военных судов, прокурорских работников (в том числе военнослужащих органов военной прокуратуры) и сотрудников Следственного комитета РФ (включая военных следственных органов Следственного комитета РФ), пенсионеров из числа указанных лиц и членов их семей.

И совсем неуважительным к пожилым людям (кому за 60 лет) является необходимость «дожития» долгих 23 лет до наступления права на получение полной пенсии (хотя это уже не вопрос Конституции РФ).

• По смыслу вышеуказанных законов исключается ряд норм, предусмотренных действующими нормативными правовыми актами без адекватной замены. Важными являются денежные вознаграждения за выполнение специальных работ, как военнослужащих, так и других граждан, которые зависят от времени или их объема. Например, за водолазные работы, выполнение прыжков с парашютом, обезвреживание взрывоопасных предметов.

• Выплата надбавки за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья в мирное время, не обеспечивает равенства оплаты труда военнослужащих с разными окладами по воинской должности за выполнение равных по опасности работ. Выход здесь только в сохранении действия нормативных правовых актов, устанавливающих эти выплаты. Хотя теперь это, думается, уже крайне затруднительно: один из актов отменен с 2009 года, другие отсутствуют в общем доступе, поэтому невозможно достоверно сказать – действуют они или нет.

• Наконец, озадачивает порядок вступления в силу закона «О денежном довольствии…». Связанное с приведением к оптимальной численности Вооруженных Сил РФ и реформой органов внутренних дел первоочередное повышение денежного довольствия некоторым категориям военнослужащих нарушает права других военнослужащих, поскольку не «гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… должностного положения… а также других обстоятельств».

Анализ новых законов наводит на мысль о росте потенциала их общественной опасности, поскольку они ведут к социально-подоходному расслоению внутри одной социальной группы населения – государственных служащих.

Это может быть использовано определенными силами для дестабилизации ситуации в стране. Не исключается и резкий рост обращений в суды, в том числе в Конституционный суд РФ по вопросам, связанным со сферой действия этих законов.

• Причин для возникновения данных «провалов» в новых законах много. Одна из основных – НЕКОМПЕТЕНТНОСТЬ ЧИНОВНИКОВ, готовивших законопроекты, как в вопросах, относящихся к обсуждаемой теме, так и в вопросах сопровождения процесса принятия законопроектов.

• Необходимо срочное, но продуманное внесение поправок в законы. На что и следует направить творческий потенциал новых комитетов Государственной думы, прежде всего по обороне, по безопасности, по делам ветеранов.

/Виталий Цымбал, вице-президент Академии проблем военной экономики и финансов, д.т.н.,
Андрей Приветкин, ведущий научный сотрудник Российской академии народного
хозяйства и государственной службы при президенте РФ, к.э.н., vpk-news.ru/