Арктический регион становится зоной длительного геополитического соперничества. Это соперничество необязательно будет выражаться в военном противостоянии, а, скорее, в экономической, технологической и политической конкуренции. При этом государства будут демонстрировать все меньшую готовность к компромиссам в отстаивании своих национальных интересов в международных организациях. Активизация НАТО в Арктике приведет к переконфигурации отношений в сфере безопасности и сформирует для России новые вызовы и возможности.
Арктика становится новой зоной влияния НАТО, обеспечение безопасности в которой связано с реализацией жизненно важных интересов государств, входящих в Альянс. В2009 г. на конференции НАТО «Перспективы безопасности на Крайнем Севере», проходившей в Рейкьявике, генсек НАТО Яап де Хооп Схеффер заявил, что изменение климата и тающий лед, облегчающие доступ к энергетическим и морским ресурсам, и потенциал новых трансарктических судоходных маршрутов создадут новые проблемы и возможности и увеличат важность региона для Альянса [1]. Впервые после окончания холодной войны Арктика определена НАТО в качестве стратегически важного региона, требующего постоянного внимания, новых подходов и решений.
Вооруженные силы Норвегии во время учений Cold Response 2009
Активизация деятельности Альянса в регионе развивается в общем русле универсалистского глобального подхода к пониманию безопасности, концептуально оформившегося в Стратегии НАТО 1999 г. Именно тогда произошел пересмотр принципов безопасности, сформировавшихся в период холодной войны. Новый всесторонний стратегический подход к безопасности повлек за собой расширение границ деятельности НАТО за пределы Североатлантического региона (т.е. предусматривает действия Альянса вне статей 5 и 6 Вашингтонского договора).
НАТО пока еще не приобрела статус актора в сфере международных отношений в Арктике. Поскольку НАТО – это межправительственный Альянс суверенных государств, решения в котором в мирное время принимаются на основе консенсуса всех его членов (а согласие между ними по проблемам Арктики отсутствует), наиболее продуктивно рассматривать НАТО в качестве механизма влияния. К тому же, позиции стран-членов НАТО, касающиеся Арктики, явно детерминированы экономическими интересами этих стран, которые a priori носят конкурентный характер.
В настоящее время НАТО – важный механизм влияния ряда стран (прежде всего, США), имеющих стратегические интересы в Арктике, на политику тех стран, которые не входят в Североатлантический Альянс, но также имеющих интересы в регионе.
О приоритете национальных интересов в позициях государств-членов НАТО свидетельствуют долговременные территориальные разногласия между Данией и США с одной стороны, и Канадой с другой. В случае с Соединенными Штатами речь идет о Море Бофорта, права на которое одновременно предъявляют американский штат Аляска и канадская территория Юкон. Дания и Канада оспаривают права на Восточный остров (другое название Остров Ганса).
Хотя Арктика пока напрямую не упоминается в концептуальных документах НАТО, в Стратегической концепции2010 г. получившей название «Активное участие, современная оборона» [2] в качестве новых вызовов, стоящих перед Альянсом рассматриваются проблемы энергетической и транспортной безопасности. В Концепции отмечается зависимость государств Альянса от жизненно важных коммуникаций, транспорта и транзитных путей, на которых основываются международная торговля, энергетическая безопасность и благополучие.
Одновременно подчеркивается готовность активно задействовать соответствующий набор политических и военных инструментов, «…содействовать развитию потенциала по обеспечению энергетической безопасности, включая защиту важной энергетической инфраструктуры и транзитных областей и маршрутов» [3].
Национальные интересы участников Альянса
Страны НАТО активно разрабатывают национальные арктические стратегии. В этих доктринальных документах сформулированы основополагающие принципы формирования государственной политики в Арктике, что позволяет ближе ознакомиться с национальными приоритетами.
Так, в принятой в январе 2009 г. директиве по национальной безопасности № 66, определяющей политику США в Арктическом регионе (NSPD-66) [4] главным национальным приоритетом названа свобода морей. Под ней понимается свобода судоходства и полетов через Северо-Западный проход (морской путь через Северный Ледовитый океан вдоль северного берега Северной Америки через Канадский Арктический архипелаг) и Северный морской путь.
Несмотря на то, что США не ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву1982 г., данное положение Директивы не противоречит статьям Конвенции, регламентирующим право транзитного прохода [5]. Однако Канада и Россия, сообразуясь с национальными интересами, в своей позиции по режиму судоходства исходят из положений ст. 234 Конвенции. «Арктическая» статья дает прибрежным государствам в пределах исключительной экономической зоны (шириной 200 морских миль) право принимать недискриминационные законы и правила, регулирующие вопросы навигации в покрытых льдом районах.
Россия считает Северный морской путь исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникацией Российской Федерации в Арктике, правила плавания по трассам которой, устанавливаются федеральными законами и международными договорами Российской Федерации [6].
Население арктического региона
Свободный режим использования морей в Арктике обосновывается в директиве NSPD-66 тем, что это связано с национальными интересами США. Несмотря на то, что в американской директиве NSPD-66 НАТО напрямую не упоминается, перечень вопросов в сфере национальной безопасности, в решении которых США намерены действовать в одиночку или совместно с другими государствами, – противоракетной обороны и дальнего обнаружения, стратегического сдерживания, морского присутствия и военно-морских операций, – не дает поводов для иных толкований.
Примечательно, что активизация США в отношении Арктики произошла после выхода в2008 г. доклада национальной геологической службы (US Geological Survey), в котором потенциал арктических углеводородов оценивается в 22 % мировых запасов [7]. Причем из оценки были исключены все возможные месторождения, находящиеся на глубине более3 км.
В национальных арктических стратегиях государств-членов НАТО экономические интересы отчетливо доминируют над политическими и военными. Подтвердим этот тезис конкретными примерами. Норвегия – форпост НАТО в Арктике. Норвежские интересы в Арктике не ограничиваются лишь углеводородами. Важное экономическое значение для страны имеет рыболовная отрасль. Проблемы вокруг добычи морепродуктов неоднократно становились причинами обострения российско-норвежских отношений. Причем инциденты происходили при участии норвежской береговой охраны.
Норвегия – единственная страна в мире, у которой постоянная военная штаб-квартира находится за Полярным Кругом. Норвегия лоббирует увеличение доли Арктики в планах Североатлантического Альянса. Как отмечают эксперты РСМД В.Н. Конышев и А.А. Сергунин, «именно Норвегия была одним из основных инициаторов выдвижения арктической стратегии НАТО (январь2009 г.)» [8].
Не ограничиваясь своей ролью в НАТО, Норвегия активизирует усилия Скандинавских стран по созданию особой зоны безопасности, уже получившей название «мини-НАТО». Бывший министр иностранных дел Норвегии Т. Столтенберг в2010 г. выступил с идеей создания «оборонительного союза» пяти государств – Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии и Швеции для укрепления их военных позиций в Арктике.
Поскольку НАТО – это межправительственный Альянс суверенных государств, решения в котором в мирное время принимаются на основе консенсуса всех его членов (а согласие между ними по проблемам Арктики отсутствует), наиболее продуктивно рассматривать НАТО в качестве механизма влияния.
Поддержку планам Норвегии по усилению роли НАТО в Арктике оказывает Великобритания. Как значимый член Альянса и ядерная держава, Великобритания с2010 г. сосредоточила фокус своего внимания на проблемах обороны и безопасности в Арктическом регионе. В частности, это выражается в поддержке идеи создания арктической «мини-НАТО», с которой в2009 г. выступил бывший глава Минобороны Норвегии Т. Столтенберг.
В январе2011 г. в Лондоне состоялся Североевропейский саммит, в котором приняли участие представители Великобритании, Исландии, Швеции, Дании, Финляндии, Норвегии, Эстонии, Латвии и Литвы. Стратегической целью создаваемой региональной организации эксперты называют ограничение военного влияния России в Арктике [9].
Позиция Канады в отношении роли НАТО в Арктике противоположна норвежской. Канада опасается усиления влияния в арктическом регионе тех стран-членов НАТО, которые, как в случае с Великобританией, не являются арктическими государствами. Экспертами «Хэритэдж фаундейшн» (США) высказывается предположение, что именно Канада, преследуя свои национальные интересы, не допустила того, чтобы Арктика была упомянута в доктринальных документах НАТО – Стратегической Концепции2010 г. и Чикагской декларации2012 г. [10]
Деятельность НАТО по обеспечению безопасности (а это главная функция Альянса) осуществляется в различных направлениях — военно-политическом, экономическом, экологическом, информационном и т.д. Военная активность НАТО в Арктике заметно усилилась с2006 г. В регулярно проводимых Альянсом учениях «Холодный ответ» («Cold Response») участвуют военнослужащие основных родов войск – ВВС, ВМФ, сухопутных сил и спецназа, представляющие большинство государств-членов.
В июне2009 г. в Швеции проходили масштабные учения сил НАТО «Верная стрела» (Loyal Arrow) [11], в которых принимали участие военнослужащие из 10 стран-членов Альянса, а также, формально не входящих в него Швеции и Финляндии. Сценарий учений предусматривал наличие возможного межгосударственного конфликта вокруг нефти и газа. «Холодный ответ 2012» стал самым масштабным за предыдущие годы. В учениях приняли участие 16,3 тыс. военнослужащих из 15 стран (2006 г. – 10 тыс. чел.;2007 г. – 8,5 тыс. чел.;2009 г. – 7 тыс. чел.;2010 г. – 8,5 тыс. чел.) [12].
Артикулируемая цель учений – развертывание и использование вооруженных сил в Арктике для блокирования широкого круга угроз: от высокоинтенсивных приемов ведения войны до террористических угроз и массовых демонстраций. Имеются основания предполагать, что военная активность Альянса в арктическом регионе будет и дальше нарастать.
НАТО в Арктике: возможные сценарии
Усиление активности Альянса в арктическом регионе может развиваться по двум основным сценариям. Первый сценарий «негативной безопасности» связан с нарастанием воспринимаемых военных рисков и угроз между Альянсом и государствами не входящими в НАТО.
Место и роль, присущие НАТО в Арктике, будут зависеть от эволюции этого международного института. Институционалисты (С.Уолландер, Х.Афтандорн, Р.Кеохэйн) утверждают, что эффективное функционирование межправительственных организаций или, как минимум, их выживание, в равной степени зависит от их способности адаптироваться как к внешним вызовам, так и к внешнеполитическим интересам их наиболее важных членов [13].
Большинство рисков и проблем современного мира имеют невоенную природу. Они лежат в сфере борьбы с загрязнением окружающей среды, технологическими катастрофами, безопасностью перевозок и др. Большого внимания в этой связи заслуживают как проблемы взаимовлияния международных институтов в сфере безопасности на политику стран-членов, так и национальных интересов этих стран на функционирование институтов, частью которых они являются.
Российские нефтегазовые месторождения в Арктике
В современных подходах к изучению международных отношений категория безопасности имеет расширенную трактовку. Новация заключается в дифференцировании терминов «негативная» и «позитивная» безопасность [14]. Под негативной безопасностью понимается идентификация политическими акторами рисков и угроз их благосостоянию и ценностям. Позитивная безопасность представляет собой мультиакторную модель, характеризуемую ненасильственными мерами по разрешению возникающих противоречий, делающую акцент на ценности безопасности и сотрудничества.
В отличие от негативной безопасности, ведущей к наращиванию государствами своих военных потенциалов, важным следствием позитивной безопасности является ориентация на создание и поддержание коммуникационной среды, позволяющей осуществлять взаимодействие между участниками на основе общеразделяемых норм, правил и процедур, исключающих силовое решение потенциальных конфликтов.
Усиление активности Альянса в арктическом регионе может развиваться по двум основным сценариям. Первый, сценарий «негативной безопасности» связан с нарастанием воспринимаемых военных рисков и угроз между Альянсом и государствами не входящими в НАТО. Следствием реализации данного сценария с большой долей вероятности станет милитаризация арктического региона, охлаждение межгосударственных отношений и постепенное угасание деятельности региональных международных организаций, таких как Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) СБЕР и Арктический Совет.
Второй сценарий «позитивной безопасности» предполагает использование потенциала НАТО для расширения международного сотрудничества и формирования режима регионального управления. Сформировавшиеся к началу XXI в. у ведущих стран мира потребности глобального управления в Арктике не могут быть реализованы за рамками решения проблем военной безопасности.
Два важных институциональных механизма, осуществляющих коммуницирование правительственных и неправительственных акторов по самым разнообразным проблемам, возникающим в Арктике – СБЕР и Арктический Совет, оставляя за пределами своей компетенции военные вопросы [15], не позволяют эффективно регулировать весь спектр отношений в сфере безопасности.
В этой связи актуализация арктической проблематики доминирующим в мире военно-политическим блоком предоставляет возможность сформировать новую, основанную на позитивной безопасности, архитектуру международных отношений в Арктике.
Вызовы и возможности для России
Значительный прогресс в отношениях России и НАТО возможен главным образом в предотвращении невоенных угроз безопасности. Россия рассматривает Арктику в качестве «основной стратегической ресурсной базы». Россия уже активно реализует планы освоения Арктики.
В масштабной программе освоения шельфа до 2030 г. ожидается, что добыча нефти на Арктическом шельфе РФ к 2030 г. достигнет 66,2 млн. т, добыча газа – 230 млрд. куб. м. В 2011 г. российская добыча нефти на шельфе составила 13 млн. т, газа — 57 млрд. куб. м. [16]. Важное экономическое значение для мирового и национального хозяйства в эпоху глобализации имеют «транспортные мосты», связывающие воедино экономики разных континентов.
Активизировалась Россия в Арктике и в военной области. В принятом в2008 г. доктринальном документе, определяющем цели и стратегические приоритеты России в Арктике [17], признается необходимым создать группировки войск (сил) общего назначения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (в первую очередь пограничных органов) в Арктической зоне РФ, способных обеспечить военную безопасность в различных условиях военно-политической обстановки.
И хотя никаких специальных «арктических войск» Россией не создается, некоторыми западными наблюдателями российское усиление в сфере военной авиации и подводном патрулировании в Арктике и Северном море сравнивается с периодом Холодной войны.
Противопоставление «мы – они» в отношениях России и НАТО позволяет не только более эффективно артикулировать национальные интересы России в Арктике, но и формировать адекватные механизмы их обеспечения.
В 2012 г. президент В.В. Путин объявил о планах России к 2020 г. построить 51 современный военный корабль и 24 субмарины, из которых 16 будут атомными. Президент подчеркнул, что помимо задач поддержания глобального паритета, модернизация ВМФ продиктована особой ролью флота в обеспечении национальных экономических интересов в богатой энергией Арктике, где Россия стремится увеличить свою исключительную зону экономических прав [18].
НАТО выступает механизмом коммуницирования позиций стран-участниц с одной стороны, и государств, не входящих в Альянс. Наличие еще одной площадки для диалога, наряду с механизмами ЕС, ОБСЕ, ООН, увеличивает возможности для взаимодействия между государствами, а следовательно, и шансы на нахождение компромиссных решений по широкому спектру вопросов. К тому же, подчеркнуто невоенная природа таких международных организаций, как СБЕР и Арктический Совет, актуализирует потребность в механизмах переговоров между заинтересованными странами по военным вопросам.
Второй сценарий «позитивной безопасности» предполагает использование потенциала НАТО для расширения международного сотрудничества и формирования режима регионального управления.
Важным представляется участие России в таком формате взаимодействия со странами НАТО как международные учения «ФРУКУС», которые проводятся на ежегодной основе уже более 10 лет. Впервые Россия, Великобритания и США начали взаимодействовать в1993 г. в рамках программы «РУКУС» (современное название программы «ФРУКУС» появилось в2003 г., когда в состав участников вошла Франция). В2012 г. учения, страной-организатором которых стала Россия, были посвящены отработке задач по обеспечению безопасности морской экономической деятельности.
Еще более важными для укрепления военного сотрудничества в Арктике являются совместные учения «Северный орел», которые в2012 г. проводились уже в четвертый раз. Традиционно целью маневров является отработка взаимодействия с флотами Норвегии и США по вопросам противодействия терроризму, пиратству, а также осуществлению спасательных операций.
Сотрудничество в военной и смежных с ней областях имеет свои особенности. Ключевым фактором любого сотрудничества выступает уровень доверия. НАТО, будучи по своей природе военным блоком, способна выработать специфические форматы сотрудничества, облегчающие взаимодействия военных из разных стран. Чрезвычайно важным является развитие международного сотрудничества в области радиационной и экологической безопасности.
Показателен пример осуществления программы сотрудничества в военной области по вопросам окружающей среды в Арктике — АМЕК (Arctic Military Environmental Cooperation, AMEC). Начиная с1996 г. программа курировалась главами экологических служб министерств обороны России, Норвегии и США в ходе ее реализации были осуществлены десятки проектов по ядерной безопасности в северо-западной России, в первую очередь, – в сфере утилизации атомных подводных лодок. Экспертами указывается, что в основе эффективности АМЕК лежало представление о том, что экологические проблемы, связанные с военным сектором, легче обсуждать военным, чем гражданским чиновникам [19].
После присоединения в2003 г. к программе Великобритании, которая руководствуясь «принципом корпоративной конкуренции в проектах» добилась передачи полномочий от военных представителей к гражданским структурам, многостороннее сотрудничество практически прекратилось. В2006 г. Норвегия и США фактически покинули соглашение, оставив себе лишь роль «наблюдателя».
Важным направлением в отношениях России и НАТО способно стать обеспечение экологической безопасности и сбалансированного природопользования. Смещение приоритетов Альянса в сфере безопасности в направлении невоенных рисков и угроз – одна из новаций Стратегической концепции НАТО 2010. Наряду с инфраструктурными (коммуникации и транспорт) и технологическими угрозами среди вызовов, стоящих перед Альянсом, Концепция называет фундаментальные экологические проблемы.
Профессор Хельга Афтандорн, основатель Центра трансатлантических исследований международной политики и политики безопасности Свободного университета Берлина, указывает на возрастающее значение «мягких способностей» (soft capabilities) для НАТО, необходимых для ответа на новые вызовы, связанные с изменением климата, киберпреступностью, поиском и спасением, ликвидацией чрезвычайных ситуаций и оказании гуманитарной помощи [20]. Значительный прогресс в отношениях России и НАТО возможен главным образом в предотвращении невоенных угроз безопасности.
Россия неоднократно заявляла, что не видит необходимости в присутствии в Арктике военно-политических блоков. Официальная позиция МИД России: в арктическом регионе нет проблем, которые требовали бы применения военной силы. Решение всех потенциально возникающих вопросов должно происходить на основе норм международного права [21].
Однако присутствие НАТО в арктическом регионе давно уже стало реальностью, а последние действия Альянса и заявления его руководства позволяют сделать вывод, что его активность в Арктике будет возрастать.
Поможет ли активизация НАТО в Арктике перевести отношения в регионе в качество позитивной безопасности, сформировав институциональные условия для долгосрочного устойчивого развития Арктики, или напротив, усилит тенденции негативной безопасности в межгосударственных отношениях, – покажет время.
Несмотря на все сложности во взаимоотношениях, НАТО и Россия должны стремиться к развитию конструктивного сотрудничества, используя существующие структуры и вырабатывая новые, способные повысить качество международных отношений в Арктике.
____________________
1. Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on security prospects in the High North.
2. URL: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm (Доступ на 17.07.2013)
3. Strategic Concept For the Defence and Security of The Members of theNorth AtlanticTreaty Organisation.
4. National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive, January 9, 2009. Arctic Region Policy. B 5.
5. Конвенция ООН по международному праву. Раздел 2. Транзитный проход.
6. Ст. 14. ФЗ № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998.
7. Budzik P. Arctic Oil and Natural Gas Potential //U.S.Energy Information Administration Office of Integrated Analysis and Forecasting Oil and Gas Division. October, 2009.
8. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Арктика в международной политике: сотрудничество или соперничество? М.: РИСИ, 2011.- С. 93.
9.UKand «mini-NATO» for theArctic: can it work?
10. Coffey L. NATO in theArctic: Challenges and Opportunities.
11. Rozoff R. Norway: NATO Rehearses For War In TheArctic.
12. Rozoff R. Ibid.
13. Imperfect Unions: Security Institutions over Time and Space. Eds. by H.Haftendorn, C.Wallander, R.Keohane. N.Y.: Oxford University Press, 1999. — P. 12.
14. Gunhild Hoogensen G. Security by any other name: negative security, positive security, and a multi-actor security approach // Review of International Studies. – 2012. –Vol. 38. – P. 835-859.
15. Еще на стадии создания Арктического Совета, в оттавской декларации1996 г., было прямо заявлено, что Совет «не должен заниматься вопросами, относящимися к военной безопасности». Аналогичное ограничение имеет СБЕР.
16. http://top.rbc.ru/economics/02/08/2012/662816.shtml (Доступ на 04.01.2013)
17. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу.
18. Radyuhin V. Russian Navy launches massive upgrade drive.
19. Диггес Ч. Норвегия и США вышли из АМЕК (и останутся лишь наблюдателями).
20. Haftendorn H. NATO and theArctic: is the Atlantic alliance a cold war relic in a peaceful region now faced with non-military challenges? // European Security. 2011. Vol. 20. № 3. — P.344.
21. Россия возражает против «арктического НАТО».
/Александр Шапаров, доктор полит.наук, профессор САФУ, russiancouncil.ru/
