Некоторые итоги реализации закона о денежном довольствии военнослужащих вызывают недоумение. Уходящий год запомнится людям в погонах не только отставкой министра обороны, но и тем, что с 1 января 2012 года была значительно повышена оплата ратного труда. Принятый в 2011 году закон № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» должен был сформировать новую стройную систему вознаграждения за исполнение служебных обязанностей и стать финансовой основой для создания профессиональной армии. Что же получилось на деле?
Прежде напомним, что система социальных гарантий военнослужащих выстраивалась долго и неоднократно менялась. Из-за недостатков в обеспечении денежным довольствием появилось большое количество декларированных льгот, которые государство не смогло финансово обеспечить, а множество непонятных выплат и компенсаций со временем потеряло свое значение. В итоге структура оплаты труда военнослужащих приняла такую громоздкую форму, что разработчики нового закона вынуждены были проанализировать, переработать или заменить от 40 до 100 статей и распоряжений по выплатам.
От чего отказались
На самом деле ситуация выглядела еще сложнее. В основе прежней системы денежного довольствия лежал закон 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в котором имелись (в прежней редакции):
— прямые нормы, устанавливающие отдельные выплаты и их размеры (например, п. 1 и п. 4 ст. 12, п. 6 ст. 13, а также ст. 16, 18, 19, 20, 21, 23);
— отсылочные нормы на другие федеральные законы (например, п. 5.1 ст. 13 и п. 6.1 ст. 13);
— отсылочные нормы на указы президента и постановления правительства России (например, п. 2 ст. 12 и п. 1 ст. 13);
— отсылочные нормы на приказы руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (например, п. 3 ст. 12 и п. 9 ст. 13).
Законодательный уровень дополняли нормативные правовые акты, устанавливающие социальные гарантии:
— некоторым категориям населения (например, законы 2002 года № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан РФ за выдающиеся достижения и особые заслуги перед РФ» и 2006 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании»);
— отдельным категориям военнослужащих (например, закон 1993 года № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»).
Следующий уровень занимали указы президента и постановления правительства России, которые имели разные предпосылки для принятия.
Во-первых, изданные в соответствии с отсылочными нормами, которые имели сферу применения в отношении:
— всех военнослужащих и/или граждан, уволенных с военной службы (например, постановление правительства России 2004 года № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, уволенным с военной службы и членам их семей»);
— отдельных категорий военнослужащих (например, постановление правительства России 2004 года № 816 «Об обеспечении военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, денежными средствами для проезда на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения за исключением такси»);
— всех или отдельных категорий государственных служащих и/или отдельных категорий населения (например, постановление правительства России 2006 года № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны»).
Во-вторых, изданные по инициативе президента и правительства России и действовавшие в отношении:
— всех военнослужащих и/или граждан, уволенных с военной службы (например, указ президента России 2005 года № 177 «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания»);
— отдельных категорий военнослужащих (например, указ президента России 2001 года № 1509 «О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих», постановление правительства России 1992 года № 918 «О мероприятиях по поэтапному переходу к комплектованию Вооруженных Сил РФ военнослужащими в добровольном порядке – по контракту»);
— всех или отдельных категорий государственных служащих (например, указы президента России 2001 года № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» и 2004 года № 1258 «Вопросы денежного довольствия военнослужащих»);
— отдельных категорий населения, в том числе пенсионеров и гражданских лиц (например, указ президента России 2000 года № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов, осуществляющих деятельность в области ядерного оружейного комплекса РФ», а также постановления правительства России 2000 года № 396 «Об определении квалификации летного состава государственной авиации» и 2002 года № 187 «Об оплате труда граждан, занятых на работах с химическим оружием»).
В-третьих, изданные по инициативе президента и правительства России, расширявшие систему денежного довольствия, например:
— указ президента России 1996 года № 1556 «О выплате стипендий президента РФ адъюнктам, слушателям и курсантам образовательных учреждений высшего профессионального образования из числа военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ и сотрудников государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий дополнительно к их окладам месячного денежного содержания»;
— постановление правительства России 1999 года № 449 «О специальных государственных стипендиях правительства РФ, выплачиваемых адъюнктам, слушателям и курсантам образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования из числа военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и уголовно-исполнительной системы».
Нижний уровень иерархии нормативных правовых актов был представлен приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти, изданными в соответствии с отсылочными нормами, имеющими сферу применения внутри отдельного ведомства и действующие в отношении:
— всех военнослужащих (например, приказы министра обороны России 2006 года № 200 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил РФ» и 2007 года № 555 «О выплатах на содержание детей в детских дошкольных учреждениях военнослужащим – гражданам РФ»);
— отдельных категорий военнослужащих (например, приказ министра обороны России 2011 года № 55 «О дополнительных выплатах отдельным категориям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил РФ»).
Всего в российских Вооруженных Силах по вопросам оплаты труда военнослужащих (без учета секретных, северных надбавок, районных коэффициентов, выплат льготным категориям граждан, в хозрасчетных организациях и ряда других) действовало около 10 законов, более 25 указов президента и постановлений правительства, более 40 приказов министра обороны, а также применялись акты других федеральных органов исполнительной власти. Причем вышеуказанный перечень далеко не полный.
Таким образом, существовала объективная необходимость реформы денежного довольствия, которая частично начала осуществляться при «монетизации» льгот. В результате был принят специальный закон, особым достижением которого, несомненно, стало установление дополнительных выплат членам семей погибших (умерших) военнослужащих.
К чему пришли
Введение новой системы оплаты привело к существенному росту окладов и денежного довольствия в целом. Казалось бы, цель достигнута. Но тогда почему Интернет заполнен нелицеприятными откликами военнослужащих и пенсионеров, в суды поступают иски (см. таблицу) по вопросам нарушения прав, снижения размеров выплат и другие?
Сопоставление вступившего в силу нормативного правового акта с законом 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» вызывает недоумение в связи с тем, насколько они расходятся друг с другом.
Новая редакция статьи 12 закона «О статусе военнослужащих» определяет, что «военнослужащие обеспечиваются денежным довольствием в порядке и в размерах, установленных федеральным законом…». Но в этом документе указанные нормы отсутствуют. Действительно, порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием определяется федеральными органами исполнительной власти, из размеров устанавливаются только надбавка за выслугу лет, а величина окладов денежного содержания и все остальные дополнительные выплаты отданы на усмотрение правительства и отчасти президента России.
Вот и остается неясным, почему оклад по воинскому званию военнослужащего растет равномерно по 500 рублей и за весь путь от рядового до полковника достигает 7000 рублей, а на следующей ступени (от полковника до генерал-майора) сразу вырастает на 7000 рублей.
В соответствии с новой редакцией статьи 13 закона «О статусе военнослужащих» отдельные выплаты военнослужащим устанавливаются в том числе и «нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и нормативными правовыми актами иных федеральных государственных органов». Данное положение явно расходится с нормами закона 2011 года № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих…», в статье 3 которого дан конечный перечень отдельных выплат без возможности его расширения.
Да и системность оказалась нарушена. Например, остались действующими приказы министра обороны России 2010 года № 1575 и № 500, 1996 года № 62 и другие, которые по логике должны были быть отменены после вступления в силу закона № 306-ФЗ, так как отменена их правовая основа.
Другие проблемы вызваны, скорее всего, тем, что при разработке законопроекта забыли, что денежное довольствие военнослужащих слагается не только из выплат «военных», но и общегражданских. Так, например, произошло снижение размеров увеличения окладов по воинским должностям военнослужащим, занятым на работах с химическим оружием и осуществляющим деятельность в области ядерного оружейного комплекса, в два раза по сравнению с гражданскими специалистами.
Подобная проблема встала также перед летчиками и бортовыми специалистами, так как были снижены размеры увеличения оклада по воинским должностям за квалификацию, установленные постановлением правительства России 2000 года № 396. В настоящее время квалификация летчиков из числа военнослужащих оценивается ниже, чем их гражданских коллег, на 15–20 процентов. В первой редакции «Правил присвоения, изменения и лишения классной квалификации в отношении военнослужащих» (утверждены постановлением правительства России 2011 года № 1198) речь велась о квалификационных категориях.
Однако вследствие коллизии этих документов, двойственности выплат летчикам по закону и по постановлению в дальнейшем были внесены изменения: понятие «квалификационная категория» в отношении летчиков заменили на «квалификационный разряд». Но парадокс в том, что прежние квалификационные категории остались действующими, поэтому вопрос о том, как можно выйти из данной ситуации (имеется в виду без нарушения прав военнослужащих и пенсионеров), остается открытым.
В то же время размер надбавки военнослужащим-юристам органов военного управления (установленной указом президента России 2001 года № 528), оказавшимся в таких же условиях, остался без изменения.
Закон «О денежном довольствии военнослужащих…» добавил забот российскому президенту, который должен был установить конкретные размер и порядок начисления военнослужащим ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Но к этому нововведению имеется много вопросов.
Почему соответствующий указ президента остался за границами общей доступности?
Для чего потребовалось вносить изменения в соответствующий закон и полномочия правительства, что в них принципиально нового?
Для чего понадобилось искусственно ограничивать сферу тех положений, которые приняты в отношении всех граждан? Речь – о правилах выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к гостайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны (утверждены постановлением правительства России 2006 года № 573 в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 4 статьи 4 закона 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»).
Это еще далеко не все парадоксы принятого, в целом крайне необходимого и правильного закона. Но о них, а также о том, как исправлять положение, расскажем в следующем номере.
/Виталий Цымбал, полковник в отставке, доктор технических наук;
Андрей Приветкин, подполковник запаса, кандидат экономических наук, vpk-news.ru/