Как известно, в США всегда существовала мощная оппозиция разоруженческим соглашениям. Наибольшим успехом противников разоружения стал срыв ратификации Договора о всеобщем и полном запрещении ядерных испытаний в 1999 году, когда большинство в Сенате принадлежало Республиканской партии. За договор проголосовали 48 сенаторов (в том числе 44 демократа и только четыре республиканца), против – 51, еще один воздержался.
• Однако все соглашения между США и СССР (а затем – с Россией), которые были подписаны президентами-республиканцами Ричардом Никсоном, Рональдом Рейганом, Джорджем Бушем-старшим и Джорджем Бушем-младшим, прошли ратификацию в Сенате без особых проблем.
• Так, Договор РСМД был одобрен в 1988 году после девяти дней дебатов в Сенате 93 голосами против пяти. Договор СНВ-1 был одобрен в 1992 году после четырех дней дебатов 93 голосами против шести. В 1995 году Сенат дал согласие на ратификацию Договора СНВ-2 после двух дней дебатов 87 голосами против четырех. Также два дня продолжались в 2003 году дебаты по Договору СНП, в поддержку которого проголосовали 95 сенаторов, а против – ни одного.
• Совсем иначе проходило обсуждение в Сенате нового Договора СНВ. Обе политические партии Америки превратили дебаты по ратификации в символическую борьбу по проблемам национальной безопасности в XXI веке. Ни один российско-американский договор по вооружениям не сталкивался со столь мощным сопротивлением на завершающем этапе голосования.
• Впервые американо-российское соглашение о контроле над вооружениями стало объектом острого межпартийного противостояния, когда против ратификации выступило значительное большинство сенаторов, представляющих Республиканскую партию. Накануне обсуждения Договора СНВ в Сенате крайне правый республиканец Джим Деминт объявил о намерении начать «флибустьерство» с тем, чтобы не допустить прекращения дебатов и проведения голосования за ратификацию. Но руководители республиканской фракции не поддержали этот тактический ход, так как для прекращения дебатов в Сенате требовалось не менее 60 голосов, а для ратификации – 67 голосов.
• Поскольку во фракцию Демократической партии входили 58 сенаторов, а Договор СНВ решительно поддерживали сенатор Ричард Лугар и несколько других умеренных республиканцев, то демократы могли бы без особого труда преодолеть «флибустьерство». Но для ратификации договора требовались голоса не менее девяти сенаторов-республиканцев.
• Лидеры Республиканской партии в Сенате был вынуждены продемонстрировать больше гибкости в подходе СНВ, согласившись на обсуждение ратификации договора в конце сессии «хромых уток», но только в случае принятия решения о сохранении налоговых льгот. Договор СНВ не вошел в список вопросов, по которым все 42 сенатора-республиканца выразили готовность вести «флибустьерство», если их требования не будут приняты.
ДЕБАТЫ В СЕНАТЕ
• Согласившись на дебаты, лидеры Республиканской партии сделали ставку на внесение многочисленных поправок. В ходе дебатов республиканцы предложили почти 70 поправок, в том числе 14 – к тексту Договора СНВ, а остальные – к резолюции о его ратификации.
• Поправки к договору фактически искажали его основные положения. Республиканцы пытались исправить «уступки», сделанные администрацией Обамы. Прежде всего это касалось признания увязки СЯС с ПРО, отсутствия ограничений на ТЯО, «чрезмерного» сокращения американских носителей стратегического оружия, сокращения количества инспекций и т.д.
• Так, поправка Маккейна требовала вычеркнуть из преамбулы положение о признании взаимосвязи между стратегическими наступательными и оборонительными вооружениями. Сенатор Инхоф предлагал увеличение количества ежегодных инспекций с 18 до 54. Поправка Риша требовала включить в текст договора признания взаимозависимости между стратегическими и тактическими ядерными вооружениями. Поправка Туна предусматривала увеличение количества развернутых пусковых установок с 700 до 800. Сенатор Виттер предлагал вычеркнуть из договора запрет на размещение систем ПРО в пусковых установках МБР. Сенатор Лемье внес предложение вставить в текст обязательство в течение года начать переговоры о тактическом ядерном оружии. Поправка Кайла требовала запретить развертывание РГЧ ИН на шахтных ПУ МБР. В другой поправке Кайл предлагал не включать в потолок для развернутых и неразвернутых МБР и БРПЛ мишени для испытания ПРО. Сенатор Энсайн внес целых пять поправок к тексту договора, требовавших упоминания угрозы со стороны Северной Кореи, Ирана, Сирии, Венесуэлы и других стран-изгоев.
• Поправки к договору были отвергнуты внушительным большинством голосов. Сенатор-республиканец из Аризоны Джон Кайл, возглавлявший оппозицию договору, посетовал в этой связи: «Мы сейчас создали прецедент, показав, что Сенат превратился в послушный резиновый штемпель. О чем бы президент ни договаривался с русскими или с кем-то еще, мы не осмеливаемся вносить свои поправки, поскольку иначе придется проводить новые переговоры – и почему-то во вред всему человечеству».
• По словам республиканских оппонентов Договора СНВ, он отразил «опасное и наивное отношение Обамы к миру». Его «внешняя политика подает сигнал робости и неуверенности», а сам президент находится в поисках «фантастического безъядерного мира», заявил сенатор Корнин. Сенатор Деминт объявил, что договор представляет собой «сохранившийся шаблон умиротворения».
• Но в ходе дебатов республиканцы раскололись. Лугара поддержал ряд умеренных сенаторов-республиканцев, в том числе Ламар Александер, занимающий третье место в иерархии Республиканской партии в Сенате. Особенно активно в пользу Договора СНВ агитировал коллег сенатор Боб Коркер. «На мой взгляд, этот договор вне всяких сомнений соответствует интересам национальной безопасности нашей страны», – заявил Коркер.
• Чтобы привлечь на свою сторону сенаторов-республиканцев, Обама пообещал потратить в предстоящие 10 лет 85 млрд. долларов на модернизацию ядерного оружейного комплекса страны, дабы сокращенный арсенал остался исправным и эффективным. Президент также выступил с заверениями о том, что намерен осуществить свой план создания «Адаптируемой противоракетной обороны» в Европе.
• Накануне голосования председатель сенатского Комитета по иностранным делам Джон Керри, непосредственно руководивший борьбой за ратификацию в зале Сената, согласился внести в резолюцию изменения. Они отразили в сглаженном виде некоторые требования республиканцев, которые были изложены, в частности, в поправках 4864 и 4892, предложенных Джоном Кайлом, и 4904–4906, предложенных Бобом Коркером. Эти изменения в текст резолюции были приняты без поименного голосования.
• Поправка Коркера получила внушительную двухпартийную поддержку. Ее соавторами стали республиканцы Лугар, Александер, Браун, Мурковски и Джохан, проголосовавшие за ратификацию Договора СНВ, а также демократы Левин, Бэй, Бегич и Либерман. Поправка преследовала две цели, связанные с ПРО: объявить, что американские программы ПРО не противоречат условиям Договора СНВ, а преамбула не имеет юридически обязательной силы.
• Таким образом, демократы пошли на частичные уступки в тексте резолюции о ратификации, надеясь добиться увеличения поддержки со стороны республиканцев. Прежде всего эти уступки коснулись ПРО и финансирования ядерного комплекса. Обращаясь в зале заседаний Сената к коллегам-республиканцам с призывом проголосовать за Договор СНВ, сенатор Коркер заявил: «Хотя этот договор называют новым СНВ, я могу назвать его законом о противоракетной обороне и ядерной модернизации 2010 года».
• В результате за ратификацию Договора СНВ 22 декабря 2010 года проголосовали все 58 членов демократической фракции и 13 республиканцев.
РЕЗОЛЮЦИЯ О РАТИФИКАЦИИ
• Американские сенаторы голосуют не за сам договор, а за резолюцию, выражающую «совет и согласие» Сената на ратификацию договора президентом (статья II Конституции США). Только в редких случаях Сенат отвергал договор. Например, в 1920 году за Версальский договор проголосовали меньше 2/3 сенаторов. В ряде случаев Сенат принимает решение отложить рассмотрение, формально не отвергая договор. Так произошло с ДВЗЯИ в 1999 году.
• Обычно резолюция о ратификации включает многочисленные «условия», «понимания» и «декларации». Так, например, при ратификации Договора СНВ-1 в 1992 году Сенат включил в резолюцию восемь условий, обязательных для выполнения президентом. Одно из этих условий требовало от Украины, Казахстана и Белоруссии уничтожения в течение семи лет всех ядерных вооружений, находившихся на их территории.
• В 1995 году резолюция о ратификации Договора СНВ-2 включала восемь условий и 12 деклараций. Одна из деклараций резервировала за США право возобновить ядерные испытания. В 2003 году Сенат одобрил резолюцию о ратификации Договора СНП, которая включала два условия и шесть деклараций.
• Резолюция о ратификации, принятая после шести дней дебатов 22 декабря 2010 года, выражает «совет и согласие» Сената на ратификацию Договора СНВ в соответствии с 14 «условиями», 3 «пониманиями» и 12 «декларациями».
УСЛОВИЯ
Условия, содержащиеся в резолюции, «должны быть обязательными для президента».
1. Выполнение обязательств договора. Если президент установит, что Российская Федерация действует «таким образом, который не соответствует задачам и целям нового Договора СНВ, или нарушает» договор, президент должен проконсультироваться с Сенатом и срочно начать переговоры с Россией на высшем дипломатическом уровне, чтобы добиться выполнения Россией своих обязательств.
2. Президентские сертификаты и доклады о национальных технических средствах. До вступления в силу Договора СНВ президент должен засвидетельствовать Сенату, что национальные технические средства позволят своевременно предупредить о подготовке России к нарушению статьи II договора. Президент должен регулярно предоставлять секретные и несекретные доклады по этому вопросу.
3. Сокращения. Президент должен консультироваться с Сенатом о планах до вступления в силу нового Договора СНВ сократить американские СЯС до уровня, ниже предусмотренного Московским договором 2002 года (то есть 1700–2200 «развернутых» ядерных боеголовок. – С.Р.).
4. Заблаговременное предупреждение о выходе из договора. Президент должен проинформировать Комитет по иностранным делам и Комитет по делам вооруженных сил Сената о том, что Россия намеревается нарушить уровни, указанные в статье II. На этом основании будет определяться угроза высшим интересам США, требующая выхода из нового Договора СНВ.
5. Телеметрическая информация об испытаниях ПРО США. До вступления в силу Договора СНВ президент должен официально сообщить Сенату, что в период действия договора США не обязаны предоставлять России телеметрическую информацию о пусках перехватчиков ПРО, любых запусков спутников, сенсоров и мишеней для испытаний ПРО, если для запуска используется первая ступень существующих типов американских МБР и БРПЛ.
Это касается и любых ракет, указанных в параграфе 7а статьи III («ракета типа, созданного и испытанного исключительно для перехвата объектов и борьбы с объектами, не находящимися на поверхности Земли». – С.Р.).
6. Глобальный быстрый удар обычными средствами. Сенат призывает исполнительную власть разъяснить планы и намерения по разработке обычных систем оружия стратегической дальности. Президент должен до вступления в силу Договора СНВ предоставить в Комитет по иностранным делам и Комитет по делам вооруженных сил Сената список таких систем и информацию об их технических характеристиках и стоимости. Кроме того, должны быть приняты меры, обеспечивающие различия между такими системами и ядерными системами, чтобы предотвратить неверную интерпретацию и утверждения, что такие системы подрывают стратегическую стабильность.
Президент должен немедленно проконсультироваться с Сенатом, если в период действия Договора СНВ он сочтет необходимым разместить обычные боеголовки на МБР и БРПЛ на таком количественном уровне, который будет противоречить поддержанию мощной ядерной триады.
7. Телеметрическая информация США. При имплементации статьи IX президент должен, прежде чем предоставить России какую-либо информацию об испытательных запусках систем глобального обычного быстрого удара, официально сообщить в Комитет по иностранным делам и Комитет по делам вооруженных сил Сената, что такие системы не ограничены статьей II договора. При этом телеметрическая информация будет предоставляться в обмен на «существенную» телеметрическую информацию со стороны России, включая информацию о системах, которые не были развернуты до 5 декабря 2009 года (когда истек срок действия Договора СНВ-1. – С.Р.).
8. Двусторонняя консультативная комиссия. За 15 дней до заседания комиссии по обсуждению предложений по укреплению эффективности нового Договора СНВ президент должен официально сообщить руководителям Комитета по иностранным делам Сената, является ли такое предложение поправкой к договору, которая требует «совета и согласия Сената».
9. Обязательства США по обеспечению безопасности, надежности и эффективности ядерных сил. США обязуются осуществлять программу сохранения ядерного арсенала и модернизации производства ядерного оружия. Минимальное финансирование предусмотрено 10-летним планом президента согласно разделу 1251 закона об ассигнованиях на национальную оборону на 2010 год. Президент должен в течение 60 дней представить Конгрессу доклад об изыскании дополнительных средств на эти цели.
10. Ежегодный доклад. 31 января каждого года президент должен предоставлять в Комитет по иностранным делам и Комитет по делам вооруженных сил Сената доклад с детальной информацией о сокращениях СЯС, подтверждением выполнения Россией своих обязательств или их несоблюдения, оценкой действия механизмов транспарентности, включая степень шифрования телеметрической информации.
11. Средства доставки стратегического ядерного оружия. До вступления в действие Договора СНВ президент должен официально сообщить Сенату о модернизации или замещении тяжелых бомбардировщиков и КРВБ, МБР, стратегических подводных лодок и БРПЛ. Президент также должен сообщать о поддержании ракетостроительной промышленной базы.
12. Тактическое ядерное оружие. До вступления в действие Договора СНВ президент должен официально сообщить Сенату о том, что США после консультаций с союзниками по НАТО в течение года инициируют переговоры с Российской Федерацией о достижении соглашения с целью исправить дисбаланс в нестратегических (тактических) ядерных вооружениях, обеспечить безопасность и сокращение ТЯО при соблюдении мер верификации.
13. Проектирование и финансирование предприятий. До вступления в действие Договора СНВ президент должен официально сообщить Сенату о своих намерениях по ускорению проектирования и финансированию новых предприятий ядерного комплекса и запросить ассигнования на многолетней основе.
14. Эффективность и жизненность нового Договора СНВ и американской ПРО. До вступления в действие Договора СНВ президент должен официально сообщить Сенату и проинформировать Российскую Федерацию при обмене ратификационными инструментами, что США проводят политику разработки и развертывания систем ПРО, включая их качественное и количественное усовершенствование, для защиты от таких стран, как Северная Корея и Иран.
Речь идет о системах, предусмотренных для всех фаз адаптируемого подхода к ПРО, модернизации систем ПРО наземного базирования и продолжения разработки двухступенчатого перехватчика GBI. «США считают, что такие системы не угрожают и не будут угрожать стратегическому балансу с Россией. Хотя США не могут ограничить суверенных прав Российской Федерации по статье XIV договора, США считают, что системы ПРО не дают оснований для постановки под вопрос эффективности и жизнеспособности договора и не ведут к обстоятельствам, оправдывающим выход России из договора».
ПОНИМАНИЯ
«Понимание» – это интерпретация, разъясняющая или уточняющая, но не меняющая положения настоящего договора.
1. Противоракетная оборона. США считают, что новый Договор СНВ не накладывает никаких ограничений на ПРО, за исключением положений статьи V (запрещение использования ПУ МБР и БРПЛ для размещения перехватчиков ПРО, и наоборот. – С.Р.). Любые другие ограничения на развертывание ПРО, включая возможные ограничения по согласованию в двухсторонней консультативной комиссии, потребуют принятия поправок к Договору СНВ, которые «не могут вступить в силу без совета и согласия Сената». Одностороннее заявление Российской Федерации по ПРО и преамбула договора не накладывают юридических обязательств на участников договора.
2. МБР железнодорожного базирования. США считают, что любые баллистические ракеты железнодорожного базирования дальностью свыше 5500 км, а также ПУ и железнодорожные вагоны и платформы, на которых они установлены, включены в лимиты статьи II нового Договора СНВ. Изменения определения мобильной ПУ рассматриваются как поправка к новому Договору СНВ, которая должна быть представлена Сенату для ратификации.
3. Неядерные системы стратегической дальности. Любая будущая неядерная система стратегической дальности, которая не попадает под определение нового Договора СНВ, не является новым типом стратегических наступательных вооружений.
Договор не ограничивает разработку, испытания и развертывание неядерных систем стратегической дальности, включая системы, осуществляющие после разгона аэродинамический полет. Любое запрещение на развертывание таких систем рассматривается как поправка к новому Договору СНВ, которая должна быть представлена Сенату для ратификации.
ДЕКЛАРАЦИИ
«Декларации» – это заявления относительно целей, политики или позиции в отношении вопросов, затронутых в договоре, но не меняющих сами положения договора.
1. Противоракетная оборона. В соответствии с законом о национальной противоракетной обороне 1999 года политика США заключается в том, чтобы «развернуть, как только это станет технически возможным, эффективную национальную ПРО, которая способна защитить территорию США от ограниченной атаки баллистических ракет». ПРО является необходимой для новой стратегии сдерживания. Дальнейшее ограничение ПРО не отвечает интересам национальной безопасности США.
• Новый Договор СНВ и одностороннее заявление России ни коим образом не ограничивают действия, которые США в настоящее время планируют для защиты США, американских вооруженных сил и союзников от ограниченной атаки баллистических ракет, включая запланированное усовершенствование наземной ПРО и все фазы адаптируемого подхода к ПРО в Европе.
2. Защита США и союзников от стратегического нападения. Политика, основанная на «взаимном гарантированном уничтожении» или сознательной уязвимости, может противоречить безопасности США и России. Обе страны разделяют общий интерес к тому, чтобы как можно скорее на основе сотрудничества отказаться от стратегических отношений, основанных на взаимном гарантированном уничтожении.
• В мире, где распространяются биологические, химические и ядерные вооружения и средства их доставки, можно укрепить стратегическую стабильность мерами стратегической обороны. США свободны в стремлении с помощью эшелонированной системы ПРО, способной противостоять ракетам различной дальности, уменьшить уязвимость от нападения. США будут укреплять стратегическую оборону качественно и количественно в период действия нового Договора СНВ.
• США призывают Россию к принятию оборонительной стратегии, которая не будет рассматривать потенциал стратегической ПРО как угрозу стратегическому балансу в целом. США будут готовы сотрудничать с Россией по стратегическому оборонному потенциалу, если такое сотрудничество имеет целью содействовать, а не препятствовать оборонительным средствам обеих сторон.
3. Обычные системы стратегической дальности. Сенат считает, что обычные системы стратегической дальности, которые не будут размещаться совместно с ядерными системами, не будут отражаться на стратегической стабильности между США и Россией.
4. Совместное сокращение угрозы (программа Нанна–Лугара. – С.Р.). Сенат считает, что программа Нанна–Лугара внесла неоценимый вклад в обеспечение безопасности и уничтожение оружия массового поражения. Президент должен продолжать эту программу и предоставлять помощь России, в том числе для имплементации нового Договора СНВ.
5. Асимметрия сокращений. Сенат считает, что при осуществлении сокращений по новому Договору СНВ президент должен не допустить, чтобы количество стратегических наступательных вооружений России превосходило количество стратегических наступательных вооружений США.
6. Соблюдение условий договора. Новый Договор СНВ будет отвечать интересам США только в той степени, в какой Россия полностью соблюдает договорные обязательства. Сенат ожидает, что органы исполнительной власти будут четыре раза в год проводить брифинги по вопросам соблюдения договора, включая те вопросы, которые США намерены поставить перед Россией в двухсторонней консультативной комиссии.
7. Наращивание стратегических вооружений другими странами помимо России. По мнению Сената, если в период действия нового Договора СНВ президент установит, что происходит наращивание стратегического арсенала любой страной, не являющейся участницей договора, то он должен провести консультации с Сенатом относительно того, соответствует ли соблюдение договора национальным интересам США.
8. Интерпретация договора. Сенат подтверждает применимость ко всем участникам договора принципов интерпретации, зафиксированных при ратификации Договора РСМД и ДОВСЕ (ссылка на «условие Байдена». – С.Р.).
9. Модификация или реинтерпретация договора. Сенат провозглашает, что любое соглашение по модификации или реинтерпретации обязательств США или России по новому Договору СНВ должно быть представлено в Сенат для «совета и согласия» на ратификацию.
10. Консультации. Президент должен консультироваться с Сенатом перед принятием действий в соответствии со статьей XIV (продление срока действия или выход из договора. – С.Р.).
11. Дальнейшие сокращения стратегических вооружений. Принимая во внимание обязательства по статье VI ДНЯО, Сенат призывает все другие ядерные страны безотлагательно и тщательно продумать соответствующие сокращения своих ядерных арсеналов. Сенат также объявляет, что любые дальнейшие сокращения вооружений могут осуществляться только в соответствии с конституционными требованиями («совет и согласие Сената». – С.Р.).
12. Модернизация средств доставки стратегических вооружений США. По мнению Сената, необходимо сохранять стратегическую триаду. США должны осуществлять модернизацию стратегических ядерных вооружений и обеспечивать гибкость систем доставки для обычного и ядерного оружия.
ПОСЛЕДСТВИЯ
• Ратификация нового Договора СНВ – это важный шаг вперед для отношений между США и Россией, а также реализации стоящих перед нами более общих задач, связанных с нераспространением вооружений. Это первое соглашение по контролю вооружений за восемь лет и первое – подписанное и проведенное через Сенат президентом-демократом.
• Перезагрузка принесла реальные плоды. Обама пошел на риск и добился большого успеха. Обама решил провести активную кампанию в поддержку договора вопреки возражениям республиканских лидеров, рискнув собственным престижем и подвергнув испытанию свой авторитет и влияние в сложной политической ситуации.
• Белый дом пошел на компромисс по внутриполитическим вопросам (налоги, бюджет) и, сконцентрировав усилия на Договоре СНВ, получил максимум возможного в труднейшей ситуации. Однако администрация Обамы заплатила немалую цену за ратификацию, пойдя на уступки в таких вопросах, как модернизация ядерного комплекса и ПРО.
• Хотя поправки в сам договор не были приняты, но в ратификационной резолюции есть моменты, которые ужесточают позицию по сравнению с проектом, принятым Комитетом по иностранным делам Сената. Ряд положений резолюции не соответствует духу и букве Договора СНВ.
Во-первых, это утверждение, что взаимосвязь между стратегическими наступательными и оборонительными вооружениями не является юридически обязательной потому, что она закреплена лишь в преамбуле договора. Этот тезис противоречит международно-правовым нормам. Любой договор во всех своих частях является единым целым и отражает совокупность договоренностей, компромиссов, баланса интересов.
Во-вторых, в резолюции Сената всячески подчеркивается, что США намерены развертывать ПРО. Конкретно речь идет о тех программах, которые намерена реализовать в четыре этапа администрация Обамы. Но в случае прихода к власти республиканцев приоритет может вновь быть отдан стратегической, а не региональной ПРО. Это может негативно отразиться на стратегическом балансе и помешать сотрудничеству России и США в сфере противоракетной обороны.
В-третьих, провозглашается, что новые виды неядерных вооружений стратегической дальности ничем не ограничены. Но согласно Договору СНВ параметры стратегических вооружений в неядерном оснащении должны согласовываться в двусторонней контрольной комиссии, которая создается Российской Федерацией и США. Попытка заранее ограничить полномочия этой комиссии вызывает озабоченность.
• Что касается призыва в течение года начать переговоры по проблеме ТЯО, то позиция России, как известно, требует вывода тактического ядерного оружия на национальную территорию. Пока американские ядерные бомбы находятся в Европе, трудно ожидать успешных переговоров. Кроме того, существует проблема превосходства НАТО в обычных вооружениях в Европе, а действие ДОВСЕ заморожено. Эти вопросы, видимо, надо решать в рамках создания новой общеевропейской системы безопасности. Это касается и сотрудничества в создании региональной ПРО с участием США и России.
• Существует и ряд других нерешенных проблем в разоруженческой сфере. В частности, запрет на размещение оружия в космосе. Все это должно стать предметом будущих двусторонних или многосторонних переговоров, повестку которых не может определять Сенат США.
• Сенатор Маккейн заявил при обсуждении резолюции о ратификации, что заявления российских руководителей свидетельствуют, что они не признают деклараций американского Сената. В этой оценке Маккейн не ошибся. Интерпретация американских сенаторов – это вопрос внутренней политики США. Она не имеет юридически обязательной силы для России. Поэтому не стоит преувеличивать значения сенатской резолюции.
/С.М. Рогов — член-корреспондент РАН, доктор исторических наук, директор Института США и Канады РАН, nvo.ng.ru/
